2019年我国养老机构发展历程与现状研究报告

２０１９年我国养老机构发展历程与现状研究报告

养老机构是社会化养老服务的重要组成部分之一，其出现和发展有着特殊的历史意义㊂本章全面回顾了我国养老机构由救济性向福利性转变，由福利性向社会化㊁市场化转变，进而走向转制㊁改革的历程㊂同时，详细梳理了我国养老机构近年来在政策制定㊁规模分布㊁服务类型㊁运营状况㊁监督管理等方面的整体发展现状，以深入了解我国公办养老机构的发展环境以及转制背景㊂

第一节㊀我国养老机构发展历程

一　古代养老机构的发展

早在南北朝时期，我国已经有了以救助孤寡老人㊁儿童和病者的 孤独园 与 六疾馆 ，这种慈善㊁救济性的组织，是我国养老机构的雏形，并在随后漫长的历史发展中，逐渐上升为国家性的制度举措㊂唐朝建立之后，武则天将梁武帝设立的 孤独园 更名为 悲田养病坊 ，让其主要承担悲悯贫穷孤独和施舍救难的职能，国家对贫困孤独人民的救助㊁保障在唐朝有了明显的发展㊂随后，经过唐朝的推动，养老机构在宋代有了更快的发展㊂北宋初年即开设 福田院 ，随后发展为 居养院 ，南宋时期发展为 养济院 ，这些不同名字的机构均以慈善性养老为主要任务，具体事务完全由政府负责管理㊂经元朝至明代初期，朝廷即诏令各地方府县设置 养济院 ，救济㊁收养各地贫民，为他们提供一定程度的生活保障㊂清朝时期，这种慈善㊁救济性的机构开始逐渐增多，沿袭明朝做法，清朝在京城及各地分别设立 养济院 ，赡养鳏寡孤独及残疾无依靠的人，所需银两与口粮由政府负责拨付，地方乡绅可以自由捐献银两㊁衣物与口粮㊂这种由民间捐赠的做法在康熙年间进一步发展，各地开始出现普济

堂㊂普济堂的费用主要来源于官田及富人捐助田的地租㊂可见在清朝时期，这种官府和民间力量合办的养老机构已经开始出现㊂

二㊀民国期间养老机构的发展

民国时期是我国古代社会向近现代社会变迁的关键时期㊂这一时期 西学东渐 思潮发展迅速，在西方文化与制度的影响下，我国的社会福利与社会保障事业开始向现代社会福利制度迈进，各地均设置了养老院㊁救济院等福利机构，为老人㊁儿童㊁残疾人提供救济㊁救助服务，并且在服务内容上更加规范㊁丰富㊂如江苏省社会救济院下设养老所，不仅为老年人提供伙食㊁洗浴㊁生活照料㊁行为纠察服务，还为其增加 室内操作 （如手工编织等）㊁ 室外操作 （如栽种花卉等）等服务内容①㊂１９４３年，为了贯彻和落实国民政府所颁布的‘社会救济法“，社会部（当时全国社会行政管理的最高机关）在重庆设立直属 重庆市实验救济院 ，下设安老所㊁助产所㊁育幼所㊁残疾教养所等分部㊂其中，安老所作为主要承担为老服务的部门一直保持１００人左右的老年人吸纳规模，占救济院总规模的四分之一②㊂

这个时期，延续近千年的 养济院 等养老机构，开始以 养老院 ㊁ 养老所 ㊁ 安老所 等名称出现，并且随着社会的发展与西方文明的影响，不断采纳先进的救济理念与做法，在服务对象㊁服务内容㊁管理机制等方面都开始更加规范㊂

三㊀１９４９ １９９９年的养老机构发展

新中国成立后，我国的社会福利制度进一步完善，对鳏寡孤独者的救济㊁救助力度进一步加大，党和政府采取了一系列措施推动养老机构的发展，具体来讲，主要表现出以下几个方面的特点㊂

一是救济性向福利性转变，养老为主的主线开始得到确立㊂新中国成立初期，为了解决当时社会上流离失所人员的收容安置问题，国家建立了生产教养院，集中收住这些困难群体，并为他们提供必要的生活救济㊁教

育和劳动改造㊂随后，随着我国社会福利制度的建立与完善，国家开始明确将社会福利工作与社会救济工作相分离，又专设了一批残老福利院，后改名为养老院或社会福利院，集中收住无儿无女等困难老年人①㊂１９７９年１１月，全国城市救济福利工作会议重申福利机构的工作方针是以养老服务

为主要内容，同时给老年人提供必要的适度劳动㊁文化娱乐活动㊁思想教育，来保证老年人的身体和心理健康，使之安度晚年㊂这一原则在之后被进一步解释为 以养为主 ㊁ 供养与康复并重 ，福利机构由救济型向福利型转变，由供养型向供养康复结合型转变②㊂同时期，农村敬老院开始逐渐发展起来㊂１９５６年黑龙江省拜泉县兴华乡首先办起了敬老院，随后，各地纷纷效仿㊂１９５８年年底，中国共产党八届六次全会通过的‘关于人民公社若干问题的决议“中明确指出要将敬老院办好，为无依无靠的老年人提供必要的生活场所㊂随后，各地开始实行 以乡镇为骨干多层次办院，实现各乡镇都有敬老院，促使五保老人就近入院 的措施，直接推动了农村敬老院的快速发展㊂

二是社会力量扩大参与，社会福利社会化开始萌芽㊂改革开放后，随着国家实力的显著增强，党和政府开始积极探索一切有利于社会主义现代化建设的新观点㊁新方法， 社会福利社会化 这一当时发达国家已经发展成熟的社会福利观念被引入国内，并在全国开展了广泛的探索和实践㊂在城市地区，１９８４年全国城市社会福利事业单位整顿经验交流会由民政部主持召开，会议明确提出社会福利社会办的思想，提出社会福利事业要面向社会，多种层次㊁多种形式㊁多种渠道举办，由国家包办向国家㊁集体㊁个人一起办转变㊂１９８８年３月，为推进社会福利社会化进程，在总结以往经验的基础上，民政部选定１３个城市进行试点，涌现出了一批新的典型㊂此后，各地开始积极探索社会福利社会化的形式，不同类型的养老机构开始逐渐增多㊂面向农村地区，１９８８年民政部发文‘关于支持和表彰个人办敬老院的决定“（民 １９８８ 农字２２号），公开表彰１９位创办敬老院的个人㊂以此为契机，社会各界积极涌入农村敬老院的建设当中，仅１９９４年一年就投入资金４ ８亿元，新建和改扩建敬老院３９００所㊂

三是老人收养限制逐步放开，服务对象日益多元㊂如前所述，新中国

成立后至改革开放前夕，我国福利机构收住的老年人大多以城镇 三无老

人 和农村五保对象为主㊂改革开放后，在 社会福利社会化 思潮的引

领下，原有的收养限制被逐步打破，许多社会老人在缴纳一定费用后也可

以进入城乡的福利机构㊁敬老院养老，入住率大大提升㊂福利机构逐步放

开了收容老人的条件限制，允许孤老职工自费养老㊂２０世纪８０年代中后

期这一进程大大加快，普通有需要的社会老人只要经济条件允许也可以自

费入住养老机构，养老机构的服务对象开始日益多元㊂

四是制度规范化程度不断加深，多种专项政策纷纷出台㊂１９９６年，国

家颁布了‘中华人民共和国老年人权益保障法“，党和国家对老龄事业与

产业的发展更加重视㊂特别是在社会福利社会化探索和实践过程中，出台

了一系列政策，大大加快了我国养老机构的发展㊂民政部等相关部门相继

出台了‘社会福利机构管理暂行办法“㊁‘老年人社会福利机构基本规范“㊁‘老年人建筑设计规范“等政策文件，从软硬件方面规范了福利机构的管理，服务项目也不再局限于单一的生活保障，养老㊁医疗㊁康复护理㊁精

神慰藉等内容逐渐融为一体㊂此外，民政部还发布了‘农村敬老院管理暂

行办法“，对敬老院的性质㊁资金渠道㊁管理主体㊁院务管理㊁财务管理㊁

人员选用㊁生产经营㊁政策扶持等方面做出了明确规定，大大推动了农村

敬老院的规范化发展㊂

四㊀２０００年以来的养老机构发展

２０００年是我国养老机构发展进程中具有历史性转折意义的一年㊂２０００年２月１３日，民政部联合１１部委发布了‘关于加快实现社会福利社会化的意见“（国办发 ２０００ １９号）㊂此后，各部委有关养老机构发展政策的创制力度明显加强，养老机构的建设主体中社会力量的比例不断增多，养老机构的服务类型日益多元，养老机构开始迅速发展起来㊂一是政策出台的频度和密度不断增强㊂仔细梳理２０００年后中央有关养老机构发展的政策，可以明显看到党和国家对养老机构发展的重视力度不断增强，指导性文件也越来越具体㊂以民政部为例，十几年间相继出台了‘关于加快实现社会福利社会化的意见“（国办发 ２０００ １９号）㊁‘关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见“（民发 ２００５ １７０号）㊁‘国务院关于加快发展养老服务业的若干意见“（国发 ２０１３ ３５号）等一系列