浅析宋朝监察制度的地方机构设计及其运行特点

浅析宋朝监察制度的地方机构设计及其运行特点
宋朝监察制度的地方机构设计十分完备，形成了以监司和通判为主体的对官僚体系严密监控的监察体系，有力地控制了地方的财权、行政权、兵权和司法权。

它具有系统独立、设计巧妙、网络严密，地方监察权的隶属性和相对独立性，监察方式的多样性和监察内容的广泛性，职能不专、权力分散、作用有限等特点，对于我国现行监察制度的健全和完善有着非常重要的借鉴作用，体现在：机构设计科学合理、系统独立、纵向管理；加强监察立法并落实监察法的实施；对监察官员要严格选拔、严格管理，促使其不断提高素质。

标签：宋朝；监察制度；地方机构设计；特点
因为宋代严峻的内忧外患形势，为了维护皇帝的权威，有宋一代逐渐建立了一个严密的地方监察机构。

在中央设御史台谏院，建立起六察制度。

中央百官，都在监察之列。

宋代的地方监察机构有路和州两级。

路级的监察机构包括转运司、提点刑狱司、提举常平司和走马承受。

通判厅是宋州一级的监察机构，主要负责州级监察事务。

本文主要对宋代地方监察机构设计及其运行特点做初步探索。

一、严密的地方监察机构设计
宋代建立了严密的地方监察机构，分为路和州（郡、府）两级。

其中监司作为路一级的地方监察官，而设通判则是州（郡、府）一级监察官。

监司和通判作为地方监察官，不但具有行政职能，而且更有监察职能。

宋代统治者历来都相当重视监司和通判的选任，故有宋一代就有皇帝亲自选拔监司的选任方式。

监司和通判的任职不仅要求一定的任职经历，还要求有较高的政治素质，注重考查监司和通判的文化修养和职业道德状况。

宋代巧妙设计并建立了纵横交错并相互制约的地方监察网，把各种各样的大小地方官皆监察得严严密密。

（一）路是宋代地方的最高行政机关
宋太宗时全国共设十五路，仁宗时为十八路，神宗时为二十三路。

路以下设府、州、军、监，其下设县。

相应地，宋代设有二级地方监察机构。

其中路一级监察机构主要设有转运司、提点刑狱司、提举常平司，这些机构常统称为监司。

1.转运司。

宋初，置转运使，但当时无监察职能。

太宗时，于诸路置转运使，按察所辖部内官吏。

此后，边防、盗贼、刑诉等事，“皆委于转运使”，（《文献通考·职官考十五》卷61）一路之事无所不总，转运司开始成为有监察权的路级常设机构。

转运使为转运司长官，副官是转运副使、转运判官。

转运司的职能相当广泛，“得兼按察，总揽郡府，职任尤重，物情舒惨，靡不由之”。

（《宋史·志一百一十三》卷160）具体有：（1）掌管一路财政，漕运钱谷。

（2）按察、举刺官吏。

（3）疏理刑狱系囚。

（4）参与地方行政管理，维护地方治安。

二是提点刑狱司。

可谓转运司之职能相当广泛，财政、狱讼、边防等一路之事无所不包。

2.提点刑狱司。

因为转运司的职权过大，掌管了地方的财权、司法、监察、行政等权，政务繁杂，故宋朝统治者在地方增设了提点刑狱司。

提点刑狱司最初只配置了提點刑狱和提点刑狱使臣两名官员，随着提点刑狱司制度的日趋成熟，后增添了司检法官一名。

《宋大诏令集·置诸路提刑诏》载：“念狱犴之实繁，且讯鞫之初，宁无枉挠？而处断之际，岂尽平反？苟致沉冤……今择官诸路提点刑狱公事，具官（云云）。

所至专察视囚禁，审详案牍，州郡不得迎送聚会。

所部每旬具囚系犯由、讯鞫次第申报。

常检举催督，有淹系久者，即驰往案问，出入人罪者，移牒覆勘，劾官吏以闻。

”可见，提点刑狱司的职能主要是处理路一级的疑难案件，且监督该路的案件审判，纠正冤假错案。

它还有按察刺举官员之职能，监察地方各级官员，兼有互察之职责。

3.提举常平司。

王安石变法时，为保证新法顺利实行，特设置提举常平司。

每一路设一位管勾官和两位提举官。

提举常平司主要掌管常平、义仓、水利等新法的施行，“视岁之丰歉而为之敛散，以惠农民”，“总其政令，仍专举刺官吏之事”，“掌摘山煮海之利，以佐国用”。

（《宋史·职官七》卷167）
4.走马承受。

宋在每一路还设置了走马承受，由皇帝十分信任的一至三名宦官或武臣充任，也有数路置一员者，没有定制。

其职责名为“亲军政，察边事”，实际上就是皇帝特意安插在帅司身边监察帅司等官员的耳目。

史载：“仍旧许风闻言事。

”（《宋会要辑稿·职官四一》）“其权与监司均敌，朝廷每有所为，辄为廉访所雌黄，枢密院藉以摇宰相。

”（《长编》卷11）“诸路廉访使者，不合干预茶盐事，若州县有罪，自合按劾。

”（《宋会要辑稿·职官四一》）可见，凡是州郡之社稷民生、边防诸事、官吏清污等各类事项，皆为其监察之范围，也拥有干涉军政的权力。

（二）在府、州、军、监级设监察机构通判厅
宋初，为了加强中央对地方官的控制和监察，防止州郡长官权力过大，特创设“通判”一职，由皇帝亲自委派，辅佐州郡长官，虽为知州副职，但可直接向皇帝呈奏，通判职责颇类似监司：“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行。

”“所部官有善否及职事修废，得刺举以闻。

”（《哲宗正史职官志》）通判之掌除监州外，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，皆可裁决，但须与知州通签文书施行。

第一，监察州县官员。

第二，参与州郡财政管理。

第三，参与州郡官员的选任和管理。

第四，参与审理州郡的刑狱案件。

第五，兼领防汛及修堤岸等政务。

由此可见，宋代地方监察机构的设计相当严密，从各路的监司（转运司、提点刑狱司、提举常平司）到州、郡、府一级的通判，构成一个纵横交错、相互制约、相互监督的多层次的严密监察网络。

二、宋朝地方监察机构的运行特点
宋代的地方监察机构是通过监察各级地方官员，强化中央集权，来不断调整中央与地方以及地方机构之间的关系，维持地方机构的正常运转，它有着自己独
有的特点。

（一）系统独立、设计巧妙、网络严密
宋朝是中国古代封建王朝专制集权不断得到加强的朝代，作为权力垂直支配体系的重要一环的地方监察制度，实行垂直管理，直属皇帝领导，依然紧紧依赖封建皇权。

当然，宋代地方监察官其实就是天子的耳目。

这些地方监察官往往“位卑权重”，其职级配置较低，这也是经过精心设计的，赵翼由是说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。

”具体来说，宋仁宗时在地方设十八路，神宗时设二十三路。

路以下的地方机构是府、州、军、监，其下设县。

相应地，宋代设有二级地方监察机构。

其中，路一级监察机构主要设有转运司、提点刑狱司、提举常平司，这些机构常统称监司。

可以看出，宋代地方监察机构的设计相当巧妙，构成了一个上下相维，内外相制，多层次的严密监察网络。

（二）地方监察权的隶属性和相对独立性
宋代的地方监察权直接隶属于皇帝。

首先，在整个中国封建社会中，皇帝都是全国最高统治者，而地方监察机构只不过是皇帝的耳目，其存在的最终目的就是维护封建君主专制。

在整个地方监察活动中，皇帝拥有最终解释权、决定权和处置权。

其次，地方监察官的设计和任免也是由皇帝决定的。

这些都决定了地方监察权的隶属性。

再次，宋代地方监察权也具有相对独立性。

从宋代的地方监察机构设计可以看出，宋代地方监察机构及其监察官员，相对独立于皇权、相权以及其他百官之外的，它往往被皇帝赋予了监察地方各级各类官员的特权。

《密斋笔记》载：宋代地方监察官员“非特不可承宰相风旨，亦不可承人主风旨”，为了避嫌，也往往不与其他类别地方官员来往。

最后，在地方机构设计上，也将行政职能和监察职能明显分离开来。

在地方，监司作为中央的特别外遣官员，主要是以巡按的形式对地方官员实施监察，监司的职能主要是监察及司法，“监司之职，按临一路，寄耳目之任，专刺取举之权”。

（《宋会要辑稿·职官四五》）可知，监司其实不是隶属于地方行政机构之内部机构，而是以独立的身份对其他各类地方机构实施的监察。

（三）监察方式的多样性和监察内容的广泛性
宋代从中央到地方的监察机构设计，是经过宋统治者在长期吸取前朝地方割据林立、中央集权不力、监察机构虚置，以及五代时期法制废弛等教训之下，清醒认识到一个系统独立、网络严密的中央与地方监察机构设置是维护国家长治久安的保障这一思想的基础之上构建起来的。

所以，宋代的地方监察机构设计比起历史上其他封建王朝有较大的进步和特色。

其地方监察机构设计更加巧妙和完备，监察也更加有力，地方监察官员的素质也有所提高，其监察方式也较科学与合理。

另外，宋代地方监察机构的监察内容也具有明显的广泛性。

宋代在地方所设的监司和通判具有广泛的职能和职权，即监察职能、行政、人事、民政、司法、诉讼、财政、税收、文化教育、军事等职权。

因此宋代地方监察官权力之大、之杂、之广在中国古代监察史中都是不多见的。

当然，在实际操作中各地方监察官
还是各有偏重的。

（四）职能不专、权力分散、作用有限
宋代地方监察官因权力太大、太杂、太广，也导致了其职能不专、权力分散、作用有限。

对于宋代地方监司的职权与职责，宋代规定：“婚田税赋则隶转运，狱讼经总则隶之提刑，常平茶盐则隶之提举，兵将、盗贼则隶之安抚。

是以事权归一而州县知所适从，民听不贰而词讼得以早决。

”（《宋会要辑稿·职官四五》）这就明确了监司的基本职权职责。

但是宋初统治者采取了“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”之策，最大限度地把地方各种权力集中于中央，故将地方各种事项交给不同的行政机构处理，目的是“通过分权而集权”。

转运、提举常平、提点刑狱之职权都各有所专，但又要监管一路军事、民政、财政、治安等事项。

而通判厅设置的目的也是为了分化知州权力，美其名曰辅佐，实则是为皇帝设置耳目，牵制权力。

通判要在其辖内按察属官，另外还要处理地方各种政务，职能无所谓不多，但又无一不被相关的州郡长官以及监司所分割。

这样，地方各级监察官吏之间权力分散又互相牵制，专权现象难以产生。

但在封建专制体制下人治等因素的影响，也令地方监察制度效能低下，作用也显得非常有限。

三、宋朝地方监察机构设计的历史思考
可以说，宋代的地方监察机构的巧妙设计是我国古代封建王朝监察经验和政治智慧的结晶。

在建构伟大中国梦的关键时刻，今天我国各种制度的建立健全，还有赖于法律的完善。

而宋代地方监察机构的设计对于我国现行监察制度的健全和完善有着非常重要的借鉴作用。

（一）机構设计科学合理、系统独立、纵向管理
宋代的地方监察机构设计比较成功，确实起到了加强君主专制统治的作用，但是，从另一方面来说，宋代监察制度的整个系统又不利于充分发挥其监察机构及其监察官员的职责，以真正达到实施监察地方的目的，这是由历史局限性和阶级局限性所决定的。

的确，宋代的监察制度的实施，在一定的程度上确实达到了君主专制集权的目的，但宋代却又出现历史上罕见的“积贫积弱”的不利局面，从监察机构的设计中也能略知一二。

从其监察机构的设计中我们可以认识到，监察机构的设计必须单一而独立，又要自成体系。

这就要求监察权力与一般行政权力、司法权力，监察机构与一般行政机构、司法机构，监察官员与一般行政官员、司法官员，必须严格区分开来，实行纵向管理，以期真正达到实现监督和惩治贪污腐败的目的。

我国现行监察机构实行双重领导机制，监察权没有完全独立，使得我国现行的监察机关难以得心应手地实施监察，以达到真正监察的目的。

所以，我们可以借鉴明代的监察机构设计，加强监察机关的独立性，使其自成一体，系统独立、纵向管理，内部明确分工，细化监察职权，相互监督，平等地各行其责。

（二）加强监察立法并落实监察法的实施
健全、加强监察立法是依法治吏的前提和基础。

宋代相对完备的监察法律法
规及其地方监察机构设计，无疑为我们提供了监察立法的思路。

宋代的监察立法是在充分吸取和借鉴前代监察立法经验与教训的基础上，结合当时的社会现状构建的，它详细、具体地规定了中央与地方监察官职权的范围、分工、行使程序，对监察官的选拔和考核、对各级监察官员犯罪的防范，等等。

而我国现行的监察立法虽然取得了较大的成绩，但还有不尽如人意之处，如在监察立法中显现出的某种滞后性，监察立法重惩治轻防范，惩处贪腐内容不完备，比较分散，还未成体系，对贪腐官员的惩治力和威慑力不够强。

这就要求我们应该积极主动地适应社会经济迅速发展的需要，及时转变监察立法观念，加强监察立法的超前性和防范性，加强对腐败官吏的惩治力度，争取对职务犯罪的定罪量刑标准化，增强监察法律法规的惩治力和威慑力。

另一方面，吏治要做到清明，其前提条件是好的制度能等到好的实施，否则，要谈吏治清明简直是空想。

宋代统治者，由于在其初期注重了吏治治理，地方监司和监察职能执行较好，使“老耆昏昧之人望风知惧”“致仕者见多，州县吏治有所澄清”，但是到了北宋后期和南宋，由于吏治的腐败带来了沉重的经济负担，地方监察官对违法官吏“坐视漫不省察”，“背公营，倚令骚众”，（《宋会要辑稿》食货）甚至与守令勾结起来，欺压百姓，这就加速了吏治的腐败。

（三）对监察官员要严格选拔、严格管理，促使其不断提高素质
孟子说：“徙法不足以自行。

”我们知道，法律虽然制定了，但并不代表它能够自动实施，还要靠监察官员的推行和实施。

我们知道，监察官员素质的高低是每朝每代监察制度是否成败的关键。

虽然宋代监察官之职权大、广且杂，但宋代统治者对监察官的素质要求却比较高，认为监司通判，“所以不轻于用人也”。

（《州县提纲》卷四）为确保监察官员较高的素质和不辱使命，宋代统治者特别注重监察官的选用。

宋真宗咸平元年（998 年）六月制定了“监司举主赏罚法”。

为了保证地方监察官的政治素质，宋代统治者要求地方监察官员的人选要廉洁奉公、品行端正、无贪污行为等。

由此可见，宋代对地方监察官员要求严格选拔、严格管理，且具备较高的政治素养和法律职业水平。

我国现行的监察法律法规虽然对监察人员的资格和素质出台了相关规定，但对监察人员的资格要求不够严格，对监察人员的素质要求不够细化，相关规定较笼统。

所以，我国监察立法可参考宋代的有关监察立法，具体详细地规定监察人员所应具备的业务和道德素养。

四、结语
综上所述，宋代地方监察制度的设计是中国封建监察制度成熟和完善的表现，它虽然最终是以维护封建中央集权统治为目的的，但是其机构的设计和具体的做法确实值得我们深思，对于当前构建中国梦背景下如何进一步健全和完善我国的监察制度是有深远的启发和借鉴意义的。

参考文献
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