日本征地补偿制度及其启示

国际经济观察

摘要：土地征收在我国引发了一系列的纠纷，其中一个重要原因是我国土地征收补偿制度的不完善。借鉴国外先进经验不失为完善我国征地补偿制度的一个途径，在这方面，日本的征地补偿制度为我国提供了启示。

关键词：日本；土地征收；补偿；启示

Abstract:The land levy results in a series of issues in our country,and one of the important causes is the imperfection of our country’s compensatory system of land levy.Drawing advanced experience from the devel-oped countries is just a way to perfect our country’s compensatory system of land levy.In this respect, Japanese compensatory system of land levy provides references for our country.

Keywords:Japan;land levy;compensation;reference

土地是农民最基本的生产资料和安身立命之本，被喻为农民的命根子。随着中国城市化进程的加快，征收农村土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。与此同时，征地纠纷也日益严重，成为影响农民生活和社会稳定的重要因素。根据中国社会科学院农村发展研究所在2004年6月15日至7月14日对720名进京上访农民进行的专项问卷调查，进京上访原因涉及到土地问题的有463份，占有效问卷的73.2%。征地方面的纠纷是农民有关土地问题上访信所反映的主要问题，占总数的60.1%，其中非法征地或强行征地占总数的33.1%。因此土地征收问题成为学界关注的重要问题，学者纷纷对土地征收问题进行探讨。笔者认为，土地征收补偿制度的不完善也是引发我国征地纠纷的一个重要原因。因此必须完善土地征收补偿制度，以规制征收权、减少征地纠纷、维护农民合法权益。借鉴国外法制发达国家的先进经验，不失为完善我国土地征收补偿制度的一个有效途径。在这方面，日本的土地征收补偿制度比较完善，可为我国征地补偿制度的完善提供一些启示，本文拟对此进行探讨。

一、日本的征地补偿制度

日本的土地征收补偿制度是由多项内容组成的一套完整制度，其主要包括补偿原则、补偿范围、补偿标准、补偿方式、补偿方案确定程序和补偿争议的救济等内容。

①补偿原则。日本宪法将正当补偿原则规定为土地征收的补偿原则，其第29条规定，“私有财产在正当补偿下可以为公共目的之使用”。但到底何谓“正当补偿”，学说上有完全补偿说和相当补偿说两种观点。完全补偿说认为，补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生的损失的全部进行补偿。相当补偿说认为，只要参照补偿时社会的一般观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算基准计算出合理的金额予以补偿即可。现在日本学者认为，除了农地改革等社会改革外，通常的公用征收等，应该采取完全补偿说，实行完全补偿。最高法院判例采取了这种观点，认为《土地征收法》上的损失补偿的目的在于：当因特定的公益上必要的事业征收土地时，为求得因该征收而使该土地所有者等蒙受的特别牺牲的救济，应该进行完全补偿，也就是说，应该予以使征收前后被征收者的财产价格相等的补偿，土地征收时的补偿金额为足够被征收者在附近取得与被征收土地相等的代替地所需金额。

②补偿范围。日本土地征收的补偿范围包括：a.对土地等的补偿。这是指对被征收土地、房屋等所有权及其他具有财产性价值的权利的补偿。这在日本称为“权利补偿”，实行完全补偿，即以事业认定时的价格乘以物价变动率所得的数额进行补偿。b.剩余土地的补偿。例如，一片土地的一部分被征收，剩余的土地不成形状或面积狭小时，其价格与以前相比可能会下降，所以应对其价格的减少部分予以补偿。c.通常损失补偿。通常损失即“通损”，是指在土地征收中，由于征收而通常可能导致权利人蒙受的附带性损失。其一般包括搬迁费、地租费、营业上的损失、因转移建筑物而造成的租赁金的损失及其他因征收而通常产生的损失。对于这些损失，应予以补偿。值得注意的是，通损补偿不包括对精神上的损失补偿和重建生活的补偿等。d.对第三人的补偿、公共补偿。关于对土地所有人及关系人以外的第三人的补偿，《土地征收法》规定了沟墙补偿，《伴随公共用地的取得的损失补偿基准纲要》（以下简称《基准纲要》）仅规定了对少数残留者和离职者的补偿。公共补偿是对征收中侵害公共设施等的补偿。根据《公共事业施行的公共补偿基准纲要》的规定，如侵害公共设施，兴业人要进行改建道路或其他补偿。

③补偿标准。关于补偿标准，以前采取的是征收裁决时主义。鉴于裁决时主义的缺陷，为保证兴业利益的公正化，排除闹事者占便宜的现象，防止多数权利者之间的不平衡，1967年日本《土地征收法》对此进行了修正，补偿标准采取了以交易价格为原则、以事业认定公告时为基准时这一价格固定制。该法第71条规定：“考虑到近旁类似土地的交易价格等而计算的事业认定告示时的相当价格，乘以对应至权利取得判决时为止的物价变动修正率，所得的数额。”《基准纲要》进一步规定对土地以正常的交易额为

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□钟头朱

（湖南文理学院，湖南常德415000）

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补偿额,计算的时期为契约缔结时。

④补偿方式。日本一度规定土地征收补偿的方式为金钱补偿，不承认现物补偿。现行的土地征收法则吸取了德国的做法，规定以金钱补偿为原则，现物补偿为例外。现物补偿的方式主要有：提供替代土地（换地）、开造耕地、开造宅基地、代为实施工事、代为迁移等。

⑤补偿方案确定程序。日本征地补偿方案的确定是由兴业人事先拟订补偿标准，再与被征收人进行协议，如达不成协议则由征收委员会裁决。

⑥补偿争议的救济。兴业人或土地权利关系人对损失补偿金额不服时，不能提出不服申诉，只能在收到征收委员会的裁决书后3个月内以另一方当事人作为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼。这是由于这类诉讼所争议的是损失补偿金额的多少，补偿裁决是“有关私人利益的裁决，在诉讼中应当区分有关公共利益的裁决事项与有关私人利益的裁决事项。损失补偿额的确定等从法律关系的特点来看，属于当事人之间的私法关系，但由于土地征收这一公权力行使的行为是损失补偿的前提，因此，采取形式当事人诉讼的争议损失补偿的额度。”

二、对我国的启示

虽然中日两国社会制度、历史传统和法制发展程度等有所不同，但日本在土地征收补偿方面形成的一些法律规范、原则等是人类文明的优秀成果，对于我国土地征收补偿制度的完善具有重要的启示和借鉴价值。

①征地补偿必须明确补偿原则。补偿原则是征地补偿制度的基础，其决定着整个补偿制度的构建。我国宪法只规定了“给予补偿”，《土地管理法》也是重复了该规定，未明确补偿原则，这使得我国征地补偿制度缺乏应有的指导原则，导致补偿制度不科学、不合理。为此，我国应确立公平补偿原则为土地征收的补偿原则，因为为了公共利益的需要而征收私有财产应该给予公平补偿，是近代自由主义市民国家的基本原则，符合征收的本来目的和初衷，且已为多国所接受。

②扩大补偿范围，提高补偿标准。根据《土地管理法》的规定，我国土地征收补偿的范围因征收耕地和其他土地而有所差异，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为该耕地被征收前年年平均年产值的6~10倍，安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人为该耕地被征收前年年平均年产值的4~6倍，但每公顷被征耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前年年平均产值的15倍。附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收其他土地的补偿范围包括土地补偿费和安置补助费，其标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的标准规定。从规定看，我国征收耕地和其他土地的补偿范围分别为四项和两项，范围过于狭窄，且补偿标准是按照年产值的倍数来计算，不仅标准低，而且缺乏科学性，不利于维护农民的合法权益。为此，应借鉴日本的先进立法，在法律上将补偿范围扩大化、明晰化，全面考虑失地农民损失，如增加残余土地损失、相邻土地损失、迁移费损失、土地改良花费损失、少数残留者损失的补偿等。同时按照市场经济规律要求，取消以年产值作为征收补偿标准的规定，提高农村土地征收补偿标准，依照土地的公开市场价格确定补偿标准，并由独立的评估机构进行评估。

③构建多种补偿方式。从补偿方式来看，我国的土地征收补偿原则上以金钱方式为之，如《土地管理法》第47条的规定，但在某些特殊情况下也使用其他方式，如农业人口转为非农业人口，实物的产权调换，移民安置补偿等。但在现物补偿方面形式较为单一，法条也显得简单，并且这些例外补偿方式的立足点也不是为解决因补偿金过低而引发的被征收人生活水平下降问题，这不利于保护农民的合法权益，因此必须拓展金钱补偿方式之外的其他补偿方式，诸如调换土地，安排就业，兴建生产、生活再建设施，给予生产、生活优惠政策以及股份等,从而最大限度地弥补被征收者所受到的损失，帮助其更好地继续生活，且使其生活水平不因土地被征收而有所下降。

④完善补偿、安置方案确定程序。根据《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》的规定，我国的征地补偿、安置方案是由市、县土地行政主管部门会同有关部门拟订后公告，在公告期间，被征收人可以提出意见和提出听证要求。尽管在公告期间被征收人可以提出意见和提出听证要求，但“确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改”的规定表明该方案已经生效并难以改变。这种程序表现出强烈的政府主导性和单方性，被征收人不能有效参与程序，忽视了被征收人的主体地位。因此，我国必须完善补偿、安置方案的确定程序，可由土地行政主管部门事先拟订补偿、安置方案，再与被征收人协议，如达不成协议，则可申请裁决。

⑤完善救济程序。《土地管理法实施条例》第25条规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这说明，我国对征收补偿纠纷只提供了行政复议救济渠道，并未提供司法审查救济方式，这有悖于现代法治的基本要求。根据“有权利，有救济”的原则，我国应扩大行政诉讼的受案范围，凡对土地征收补偿不服的，均可提起行政诉讼，并应改变以往诉讼期间不停止执行的做法，规定凡被征收人对土地征收补偿提起行政诉讼的，征收行为的执行应该在司法终局裁决之后。□

参考文献：

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[3]（日）盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京:法律出版社,1999.

[4]江利红.日本行政诉讼法[M].北京:知识产权出版社,2008.

作者简介：钟头朱（1970年-），湖南株洲人，湖南文理学院教师，研究方向为行政法学。

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