重大突发事件应急管理联动机制建设路径探析

重大突发事件应急管理联动机制建设路径探析

作者：曹海峰时间：2014-06-18 浏览次数：0 次

目前我国突发事件呈现出发生频率高、影响跨度广、造成损害大的特点。重大突发事件一旦发生，往往会超出某一行政区域和部门的应对能力范围，在多个区域造成重大危害，需要各方通力协作甚至举全国之力加以应对。而在目前我国现行的应急管理体制下，危机应对和化解过程中最为核心的应急资源往往又分散于各级政府部门、部队和企业等不同的单位。如果没有有效的联动机制予以事先规范，在突发事件发生后很难快速高效地调集各类物资，调遣各方力量进行应对。科学合理地构建跨地区、跨部门、跨行业的突发事件应急联动机制具有重要的实践指导意义，也是当前应急管理研究关注的重点。

近年来，多学者对应急管理联动机制相继开展了研究并取得了诸多成果。这些成果多聚焦于区域间的应急联动机制探讨[1][2]，包括城市应急联动系统[3]、应急通信[4]、应急联动指挥架构[5]等方面的研究，或者是将研究主题集中于特定类型突发事件的应急资源联合调度与协调机制[6]。总体来看，目前尚缺乏关于应急联动机制方法创新方面的研究，特别是从系统角度将不同区域、不同部门、军队地方、央企地方之间的重大突发事件联合行动机制视作一个整体的研究亟须进一步深入探讨。本论文基于横向和纵向两个维度，对当前我国应急联动机制方面存在的问题进行分析，并在此基础上提出了应急联动网络的构建思路和应急联动机制的建设路径。

一、我国重大突发事件应急联动存在的突出问题

目前我国对突发事件的应急管理主要是遵循分类管理、分级负责、属地管理、条块结合的基本原则，以行政管辖权为基础，以专业划分为依据，对各类事件进行条块分割式的响应和处置。在应对跨地区、跨部门、跨行业的重大或超常规突发事件时，“条”与“块”之间由于缺乏有效的沟通渠道和顺畅的联动机制，条块结合往往相对松散，难以在有限时间内开展高效的协调联合行动，与重大突发事件应急管理的要求还存在一定的差距。当前，我国应急管理联动机制还存在以下若干方面的突出问题。

1.应急管理联动的参与主体协同不足

从应急联动的参与主体来看，一方面，在我国现行的应急管理体制中，地方政府与同级别的其他地方政府部门在突发事件应急协作方面缺乏明晰的制度规定和具有可操作性的联动程序，往往依靠更高层级的政府部门在事发后临时对各方资源和救援力量进行调配。另一方面，地方政府与垂直管理的中央部门、驻地军队和武警、驻地中央企业等部门和单位之间，在应急管理过程中还存在一定的协调联动盲区。各地区、各部门和各单位之间的应急管理合作带有一定的随意性，信息和资源在危机情境下难以实现高效整合，很多情况下还存在反应效率低下、沟通协调不畅、处置能力不足等问题。各个主体在突发事件应急管理的模式上仍是以条状管理为主，各自负责业务范围内的突发事件应急处置或为突发事件处置提供必要的资源支持，各主体间缺少常态化的沟通协调机制，条与块之间的结合相对较为松散。应急联动方面还没有形成法律化、制度化和规范化的体系，职责边界不清和权限交叉的问题未得到根本解决，尚未形成高效的资源共享和信息沟通机制。各部门和各单位往往只重视辖区范围内或业务领域内的危机处置，对各自所拥有的处置权限和所掌握的处置资源往往又不愿放权，造成危机发生后各方力量难以高效整合在一起，一定程度上与危机管理统一领导、高效集中的原则相悖。在2012年12月31日发生的漳河水污染事件中，由于长治市政府在“污染不出边界就不用上报”的错误认识指导下，未能及时上报省政府和环保部，也未及时通报下游城市，造成了污染范围的进一步扩大。[7]这一事件充分说明了地方政府在突发事件应急联动方面以自我为中心、重视局部利益的狭隘认识仍然存在，各区域、各部门之间在应急协调联动机制建设方面还有很大的提升空间。

2.应急管理联动的队伍资源整合不够

从应急联动的核心要素来看，主要表现在应急队伍之间的协调沟通不畅和应急资源的配置效率不高两个方面。目前我国的综合应急救援队伍或专业应急救援队伍都是按地域和专业进行划分和管辖的，分属于不同地区和不同部门。这些队伍平时相互间缺乏必要的沟通与合成演练机制，往往在突发事件发生时临时整合在一起，常出现协调配合不畅的情况，难以形成高效的救援合力。同时，我国目前实行的是分灾种、分部门的应急资源管理模式，应急资源分属不同的部门储备和管理，相互间缺乏资源共享与互补的机制。在这一模式下，各部门按照专业进行应急资源储备，各管一摊，应急资源配置成本太高，各地区各部门间存在重复投入和资源浪费情况。由于一个部门并不掌握其他地区和部门的资源储备情况，在应对突发事件时往往会出现资源需求与供给脱节的情况，难以在第一时间准确找到所需的应急资源。

3.应急管理联动的保障支撑缺乏长效机制

从应急联动的保障支撑上看，主要表现在缺乏细化的制度化规定和没有顺畅的信息沟通机制两大方面。重大突发事件的应急联动机制在法律、法规和规章等层面缺乏明确和细化的规定。《突发事件应对法》、各地方政府的应急管理法规以及国务院各部门专业法规和规章中，有关跨区域、跨部门应急管理联动的条款多为原则性规定，尚缺少实质性的具体操作程序。由此导致在重大事件的救援过程中各部门、各单位之间的合作权限不明确，合作多为一事一议，随意性较大，救援合力难以发挥。而在突发事件应急信息管理方面，各地区、各部门之间的沟通不足，缺少必要的信息互动和共享机制。目前我国应急管理体制中的信息流可分为纵向信息流和横向信息流。纵向上，突发事件信息主要是从基层逐级向上级政府部门报告，尽管目前关于突发事件的报告要求在各种法律法规中都有明文规定，但在应急管理实践中，基层政府出于自我保护的本能仍抱有侥幸心理，不时出现迟报、漏报甚至谎报、瞒报等“应付”情形而贻误时机，造成纵向“信息锁闭”。横向上，地方政府与垂直管理的中央派驻机构、驻地中央企业之间的信息交流非常有限，有的地方甚至缺乏必要的沟通渠道。各部门不愿放弃对突发事件信息的主导权和优先权，造成各部门和地方政府间信息无法共享，信息出现条块间的分割从而无法形成整体合力，进而形成横向“信息隔阂”。[8]

当前我国应急联动过程中存在的上述突出问题对探索新的应急联动模式提出了迫切要求。所以必须重新审视应急联动的主体架构，探讨联动机制的有序整合路径。

二、我国重大突发事件应急联动的主体架构选择

“应急联动”有广义和狭义之分。广义上讲，应急联动是政府与社会之间的联动，即政府与企业、各种非政府组织、媒体和公民个体之间的联动。狭义的应急联动是指政府各部门之间、政府与部队、政府与相关单位之间的联动，即常说的“体制内”各部门和单位之间的联动。本文所提的应急联动是指狭义概念上的联动。

完整的应急联动主体架构应当是以地方政府为中心，由纵向的上级政府、下级政府部门，以及横向的同级地方政府、中央各部委及其派驻机构、驻地军队和驻地中央所属企事业单位等共同形成的网络联动结构模式。在这一网状模式中，各主体遵从一定的联动规则和要求，在应急管理过程中各自扮演不同的角色，发挥不同的作用，联合开展行动或提供支撑，共同完成重大突发事件的应对与处置。本研究的各联动主体中，地方政府居于中心位置。以省级地方政府为例，在应对重大突发事件时，对上，需要处理好与中央政府和各部委在应急资源调配、应急队伍调动、应急信息共享等方面的关系。同时还要处理好地方与垂直管理的各部委派驻机构之间的关系，掌握派驻机构的资源配置情况，平时要加强沟通，战时要形成救援合力。横向上，要处理好与相邻省区之间的关系，尤其是牵扯到处置跨地区、跨流域或者跨