我国政府职能转变的历史考察与反思

我国政府职能转变的历史考察与反思

作者：《政治学…文章来源：《政治学研究》点击数：8481 更新时间：2006-5-18 17:33:29

政府职能是不断变化发展的。建国以来，为适应客观环境的变化和现实社会的需要，我国政府职能几经改革与调整。

一、改革开放前政府职能变化与调整的主要特征

从建国到改革开放前，我国政府职能曾数度变化与调整。这一时期，政府职能的变化与调整具有以下几个特征。

(一)政府职能的变化与调整受到传统经济—行政体制的制约和影响。我国传统的经济—行政体制是在建国初期，依据当时苏联的理论和实践，逐步建立起来的以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的体制。这种体制，在计划管理上，国家把国民经济的绝大多数成分都不同程度地纳入计划轨道，或由国家下达指令性计划指标，或实行间接计划。在财政管理上，实行中央、大区、省(后为中央、省、县)三级财政，统收统支，中央统一领导，地方分级负责。在工业企业管理上，对国营工业企业尤其是大中型企业的管理，由中央各部直接管理，实行按“条条”的自上而下的直接控制和调节，企业生产所需的物资和资金，由其主管部委根据计划统一分配和调拨。在投资管理上，投资由中央政府各主管部门按不同的“条条”进行管理，统一计划。在物资分配上，对关系国计民生的通用物资由国家计划平衡分配，即“统配物资”；对专用物资由各主管部门平衡分配，即“部管物资”。在就业与工资管理上，强调政府特别是中央政府的统一安排。在物价管理上，实行统一领导，分级管理。①这样一种经济—行政体制在很大程度上决定了我国政府职能事无巨细，大包大揽，政府作用于社会的各个层面，政府的职能范围和内容十分广泛。从建国到1978年，我国政府职能经历了几次较大规模的改革，但政府职能并没有发生实质性的变化。这是这一时期政府职能变化与调整的一个根本性特征。

(二)政府职能的调整主要是在政府系统内部进行。一是纵向职能调整，即在中央政府与地方政府之间调整配置。这种调整大致有：1956

年至1958年，进行了建国后第一次大调整。调整的标志是中共中央、国务院于1956年向各地发送《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》。调整的措施是依照职权划分的七条原则，统一领导，分级管理。调整的主要内容是中央向地方下放权力，把以中央部门为“头”的条条管理为主，改为以地方的块块管理为主。1960年至1965年，进行了第二次大调整。1960年秋冬，党中央和毛泽东决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。1961年，中共中央做出《关于调整管理体制的若干暂行规定》。规定的重点是强调集中统一，管理权限上收。调整的主要内容是中央上收在1958年下放给地方的权力。1970年至1974年，进行了第三次大调整。调整的主要内容是中央向地方下放管理经济、企业的权力。从1970年开始，先后将2400多个中央直属企业、事业单位下放给地方管理。1975年至1977年，进行了第四次调整。调整的主要内容是加强中央的集中统一，中央上收部分经济管理权限。二是横向职能配置，即在政府各部门之间调整配置。如1955年在中央一级机关开展的机构精简中，对政府各部门的业务范围进行了初步划清，确定了“管什么，如何管”，拟定了部门的组织简则和工作细则。在此基础上，对一些不合理的机构进行了调整。

(三)政府职能的变化主要是通过政府机构的变动与政府职权的调整及政府管理方式的改革探索体现出来。首先，政府职能的变化体现在政府机构的变动上。据统计，从建国到1978年前的29年中，我国政府机构只有断续的5个年头基本稳定，其余的24年每年都有不同程度的变动。在总的变动中，变动幅度最大、最频繁的是经济管理部门，这些部门的职责权限，迭经变迁。以国务院为例。1954年设经济管理部门35个，1956年增加到50个，1959年减为36个，1965年增加到53个，1970年减为21个，从1977年—1978年3月又开始逐渐增加，在这一年多的时间里国务院部门增设了20多个，其中经济管理部门就有16个之多。其次，政府职能的变化体现在政府的职权调整上。在20世纪70

年代末以前的30年间，政府的职权调整经历了多次反复，主要是调整政府的经济管理权限。当管理权限过于集中时，就进行职权的分解、转移，当管理权限过于分散时，就进行职权的合并和集中。这种集权与分权是在不同层级政府之间进行的。再次，政府职能的变化体现在政府管理方式的改革探索上。为消除用单一的行政手段管理经济所产生的各种弊端，在20世纪60年代进行了组织托拉斯的改革尝试，试图按经济办法来管理经济、管理企业。与此同时，在商业、物资供应体制方面以及教育制度、劳动制度方面，也作了改革的尝试。相应地设想将国务院工交部门的职能，从管理生产、建设的日常具体业务，逐步转向加强检查方针政策的执行，负责长远规划、年度计划的制订和综合平衡，组织协

作，协调各托拉斯之间的关系等方面。在转变职能的基础上调整合并国务院管理工交的部门和精简人员。②可惜，所有这些探索和设想都因“文化大革命”的到来而中断。

二、改革开放以来政府职能改革与调整的内容和特点

党的十一届三中全会召开，标志着我国进入了改革开放的新时期。二十多年来，在邓小平理论指导下，我国政府职能进行了重大改革与调整，主要包括以下几个方面：

(一)调整政府职能结构，实现了政府职能重心的位移。党的十一届三中全会明确做出从1979年起把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。在这一战略决策指引下，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变，即由原来重阶级统治职能转向重经济管理职能。改革开放以来，历届政府都把发展经济置于中心地位，政府工作始终以经济建设为中心。这可从历届政府的工作报告中看出。1979年的《政府工作报告》就指出：“当前以及今后相当长的一个历史时期，我们的主要任务，就是有系统、有计划地进行社会主义现代化建设。”此后7年中，每次《政府工作报告》都强调政府经济建设的核心责任。1987年以来的10年中，每次《政府工作报告》都反复强调政府的中心任务是发展经济。1992年的《政府工作报告》要求，政府必须“紧紧抓住经济建设这个中心不放。社会主义的根本任务是解放和发展生产力，各项工作都应当服从于和服务于这个中心。”1993年的《政府工作报告》指出，“过去的五年，党和国家在处理国内外一系列复杂问题时，始终坚持了经济建设这个中心。这是顺乎潮流，合乎国情，深得民心的。天下事错综复杂，风云变幻，遇到什么问题就解决什么问题，不能偏离经济建设这个中心，各项工作都要服从和服务于这个中心。”③

(二)改变政府管理方式。这种改变主要表现在两方面：1)改变行政审批方式。审批是传统经济体制下政府管理社会经济的基本手段和方式。自1998年国务院机构改革通过“三定”取消了一大批行政审批事项以来，不少省、市政府也着手清理行政审批事项，改革审批制度。如广东省政府于1999年7月制定《广东省政府审批制度改革工作方案》，对省直机关68个部门和单位的审批事项逐一进行重新论证。通过清理，省政府各部门原有审批、核准事项1972项减为1205项，减幅39%，其中审批事项由1392项减为514项，减幅63%。这一改革有利于政府从繁忙的审批事务中解脱出来，使政府管理方式真正由微观管理、直接管理、各部门的分割管理转变到宏观管理、间接管理、大行业管理上来。2)

改变单纯以行政手段管理经济的方式。用单一的以纵向垂直和指令性为特征的行政手段管理经济是传统经济体制的产物。随着经济体制由计划经济为主、市场为辅向有计划的商品经济发展，又由有计划的商品经济向社会主义市场经济根本转变，这种传统的经济管理方式开始发生改变。一方面，行政手段还在相当程度上发挥作用，另一方面，经济手段、法律手段、市场手段得到更多、更广泛的运用。具体表现为：指令性计划已减少到极低限度，市场在资源配置过程中逐步发挥基础性的调节作用，适应社会主义市场经济的法律体系框架已基本形成，以间接管理为主的宏观调控体系正在建立、健全。

(三)划分管理权限，调整政府行政权力结构。包括对政府系统内部和外部关系进行调整。(1)调整中央与地方、上级与下级政府之间的权力关系。针对经济体制权力过分集中于中央、集中于上级政府的问题，从20世纪70年代末80年代初开始进行以分权为导向的改革。如实行以“简政放权”或“放权让利”为思路的改革，实行计划单列体制等。针对政治体制权力过分集中于中央、集中于上级党委的问题，在经济体制改革的推动下，从20世纪80年代中后期开始进行以党政分开为导向的改革。这些改革使地方与下级政府在财政、行政和政治上都获得了一定的自主权。(2)调整政府与国有企业之间的权力关系。调整的基本原则是政企分开。其一，把企业所有权与经营权分开。经过多年的承包制改革和股份制改革，政府直接插手生产经营的权力受到极大削弱，生产经营权基本下放给企业。其二，把国有资产所有权与公共行政权分开。通过设立国有资产管理机构对国有资产进行监管。(3)调整政府部门之间的权力关系。包括综合经济部门之间、综合经济部门与专业经济部门之间、非经济部门之间的权力调整。如1998年的国务院机构改革，对各部门的管理权限进行了重新划分，涉及相互之间的职权调整有100多项，解决了一批部门间关系长期不顺的问题。④

(四)适应经济体制改革的需要，把转变政府经济职能放在突出位置。1978年到党的十四大前，我国经济体制处在产品经济向有计划商品经济过渡时期。与之相适应，传统经济体制下的政府经济职能无所不包的状况开始发生改变。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，第一次全面系统地论述了实现政企职责分开、转变政府经济职能的问题，对政府管理经济的主要职能作了具体规定。1988年的国务院机构改革及1989年以后的地方机构改革试点，就是以转变政府经济职能为中心进行的。1990年《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中，进一步明确指出，今后十年深化经济体制改革的基本方向，是按照发展社会主义有计