历年国务院政府工作报告中的“旅游”表述分析(1979-2012)

调研报告类

历年国务院政府工作报告中的

“旅游”表述分析（1979-2012）

国家旅游局办公室马海鹰

改革开放以来，我国旅游业从小到大，持续快速发展，取得了令人瞩目的成就。党中央、国务院根据经济社会发展的形势，在历年的国务院政府工作报告中不仅充分肯定旅游业发展取得的成绩，还对旅游业来年的发展指明方向、部署任务。2012“两会”期间，温家宝总理在所做的政府工作报告中再次强调要“着力扩大消费需求，鼓励旅游等消费”。从1979年-2012年的34年间，“旅游”字样在历年国务院政府工作报告中共出现了72次（仅1982、1984、1995年未出现）。同时，在历年国务院政府工作报告中，关于“旅游”的表述语词、所在位臵、出现频率等均有所不同，呈现出一定的规律性，体现了鲜明的时代特点。

一、关于旅游业的性质变化

改革开放后，“旅游”在历年国务院政府工作报告中出现了数种不同的语词表述，反映了改革开放以来旅游业的性质变化和全社会对旅游业性质的一个理解

过程。

（一）旅游事业。新中国成立至改革开放前，旅游业基本定位于“外事接待”的性质。1964年中央决定成立“中国旅行游览事业管理局”时，明确发展旅游事业的方针政策是“扩大对外政治影响”和“为国家吸取自由外汇”。但这一时期由于受政治关系影响，来华的单纯旅游性质的游客非常罕见，创汇的功能无法发挥，客观上也决定了当时旅游业主要承担了外事接待功能，也就决定了当时旅游业的“事业”性质。这种“事业”性质更多的是指计划经济体制下的，不考虑接待成本和不按照经济规律经营的旅游外事接待。这种定位一直影响至改革开放后的十余年，直到1994年的国务院政府工作报告中还出现“国际旅游事业”的表述。但需阐明的是中国旅游业的性质变化，大致在80年代中期就已经基本完成，1991年在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中首次把旅游业归属为“产业”的范围。但80年代中期至90年代中期出现的“旅游事业”表述，更多的是指服务于全民、全社会的社会事业，是相对于经济产业的一种职能范围，和改革开放以前及之初的“事业接待”性质又有着明显的区别。

（二）旅游产业。经过“六五”、“七五”两个五

年计划的积累，“八五”时期（1990-1995年），中国旅游业有了突飞猛进的进步，国际旅游业创汇进入世界前十名，国内旅游迅速崛起。这一阶段旅游业发展的一个显著特点是有关旅游的经济意识和产业观念得到明显增强，这种站在市场经济角度看待旅游业发展在当时的国务院政府工作报告中也有明显的表现。1992年的国务院政府工作报告就明确指出发展旅游业的目的是“欢迎更多的外国朋友及台湾、港澳同胞和海外侨胞来旅游”。与此同时，当年（1992年）出台的国务院重要文件--《关于加快发展第三产业的决定》明确将旅游业界定为“产业”范围。在1998年召开的中央经济工作会议上，旅游业正式被确定为国民经济新的增长点。到了“十五”时期（2000-2005年），入境旅游、国内旅游和出境旅游平衡发展的局面开始形成，全国有27个省区市把旅游业作为支柱产业和先导产业加以发展。与此相对应的是，旅游业的产业性质被广泛认可，产业基础日渐夯实，产业体系日趋完善，“九五”、“十五”10年间的国务院政府工作报告中开始频繁出现“旅游产业”的表述（1996、1997、2000、2001、2004、2005年）。

（三）旅游业。由于“旅游业”是个统称名词，在不同的时代有不同的涵义，有的年份实际上是“旅

游事业”的涵义，有的年份实际上是“旅游产业”的涵义，因此对历年国务院政府工作报告中“旅游业”这个名词的涵义理解，必须结合当时的时代特点。上世纪90年代之后，旅游的产业性质逐渐明确后，旅游业基本上表达的都是“旅游产业”的涵义。另需指出的是，2000年以前的国务院政府工作报告中较多地使用了“国际旅游业”的表述，共出现12次，占总出现次数的17%，这也是由我国旅游业发展的客观情况决定的。改革开放初，国家根据当时的形势做出了“先国际后国内”的旅游发展战略，虽然不同于旅游发达国家“先国内后国际”的普遍规律，但却符合了我国当时的国情，体现了解放思想、实事求是的基本要求。这一战略长期决定着我国的旅游发展格局，直到上世纪末国内旅游的大规模兴起才逐渐改变。由于入境旅游长时间在中国旅游业中占据主导地位，决定了“国际旅游业”的表述在国务院政府工作报告中较多出现，直至1999年的国务院政府工作报告还将“国际旅游业”和“国内旅游业”在不同的位臵分开表述，并强调“发展国际旅游，增加非贸易收汇”。

二、关于旅游业在经济社会发展中的地位和作用

旅游业在经济社会发展中的地位和作用从历年国务院政府工作报告中“旅游”表述所处的位臵可以有

所判断。旅游业在经济社会中的地位和作用呈现出一个逐渐的变化过程，体现了一定的规律性，客观的反映了当时的时代背景。

（一）旅游业特别是国际旅游业是我国对外开放的重要内容。旅游业在国家对外开放中的作用在历年国务院政府工作报告中共出现31次，占总出现次数的43%。主要体现在三个方面：旅游业在对外贸易中发挥了“出口创汇”的作用（17次）；旅游业在“对外经济技术交流与友好往来”中发挥了作用（5次）；旅游业在促进“对外开放格局形成和提高对外开放水平”中发挥了作用（9次）。但旅游业在扩大开放方面的作用主要体现在1999年之前，之后就没有出现过，其中一个重要原因是国内旅游业的蓬勃发展。

（二）旅游业是推进产业结构优化升级的重要力量。旅游业在推进产业结构优化中的作用在历年国务院政府工作报告中共出现18次，占总出现次数的25%。主要体现在三个方面：旅游业在推动“发展第三产业”中发挥了作用（7次）；旅游业在“调整产业结构”中发挥了作用（8次），在“加快发展服务业”中发挥了作用（3次）。需要强调的是，2007年国务院出台《关于加快发展服务业的若干意见》（国发[2007]7号）之后，“第三产业”的提法基本不再出现，因此旅游业也

顺应的表述为“尤其要发展旅游等现代服务业”（2007）、“旅游等现代服务业蓬勃发展”（2008）、“加快发展旅游业等面向民生的服务业”（2010）。

（三）旅游业是扩大内需特别是扩大居民消费需求的重要领域。旅游业在国家扩大内需中的作用在历年国务院政府工作报告中共出现17次，占总出现次数的24%。对于旅游业在扩大内需中的作用政府工作报告从“拓宽服务性消费领域”（1999）、“发展服务性消费”（2000、2006）、“培育新的消费热点”（2002、2007、2009、2010）、“提高居民消费水平”（2003、2011）、“加快居民消费结构升级”（2008）、“加强农村和中小城市旅游基础设施建设”（2011）、“完善鼓励居民消费政策”（2012）等角度分别作了阐述。

（四）其他。还有一些年份较为零散的阐述了旅游业的其他作用，如“广开就业门路”（1979）；“推进祖国和平统一大业”（1992）、“推进现代市场体系建设”（2003），“支持澳门发展旅游休闲产业”（2010）、“支持澳门建设世界旅游休闲中心”（2011、2012）等。此外，在历年国务院政府工作报告中还提到了“控制楼堂馆所建设”（1986）、“禁止公费旅游”（1988、1990、2000、2002）、“整顿旅游市场秩序”（2002）等等，从不同的角度反映出当时的时代特征。