美国环境法中公民诉讼制度及其对我国的启示

安全环保论坛

美国环境法中公民诉讼制度及其对我国的启示

蒋莉

(江苏技术师范学院环境科学与工程系　江苏常州213001)

摘　要　公民诉讼制度是美国环境保护法律制度的特色之一,探讨了美国公民诉讼制度的形成、内容及其性质,并指出了我国现行环境诉讼制度的一些不足。通过对比,以期对我国环境法制的完善有所裨益。 关键词　公民诉讼　美国　环境保护

Citizen La w suit System in USA ’s E nvironmental La w and I t ’s I nspiration to China

J IANGLi

(Dept.o f Environmental Science and Engineering ,Jiangsu Teacher s College o f Technology Changzhou ,Jiangsu 213001)

Abstract Citizen ’s lawsuit system is one of the characteristics of the legal system of US A ’s environmental protection.In this paper the form 2ing ,contents and nature of American citizen ’s lawsuit system are discussed ,pointing out s ome shortcom ings in environment lawsuit system of China and offering references for the im provement of China ’s environmental law through com paris ons.K eyw ords citizen ’s lawsuit system american environmental protection

美国作为一个法制比较健全的国家,其环境保护立法亦走在世界前列,堪称各国典范。其中公民诉讼制度是其环境保护法律制度的特色之一,该制度赋予公民有权对违法排污者的排污行为及未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼,使公民可以借助法院的权力对以上两者实行有效的监督,以达到消除污染、加强执法、改善环境的目的。本文试图对该制度作一介绍,以期对我国环境法制的完善有所裨益。

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　美国环境法中公民诉讼制度形成的背景

美国环境法中的公民诉讼制度是在英美法系民事诉讼

制度的基础上,结合美国环境保护运动的蓬勃开展而逐步丰富发展起来的。20世纪50、60年代,是美国经济高速发展时期,伴随着经济高速增长而来的是公害泛滥,当时世界著名的“8大公害事件”中发生在美国的就有2起。公害事件所引起的痛苦和不安让公众产生了严重的“生存”危机,公众为了安全和健康,掀起了一场声势浩大、席卷全国、历时久远的反对污染的环境运动,在这场运动中,除了大规模持续不断的请愿、游行、示威、抗议外,在法律上,公众强烈要求扩大环境诉讼起诉资格。

当时在美国,受普通法的传统及个人主义哲学的支配,法院的功能被认为是处理个人利益之间的纠纷,而没有管理公共事务的职能。而且,按照传统侵权法理论,环境污染与环境破坏属于“妨害行为”,而“妨害行为”又分为“公益妨害”

和“私益妨害”[1]

。对于“公益妨害”,只有公共官员,如各级

检察官才享有代表社会提起旨在取缔公益妨害的诉讼资格。除非个人能够证明他所受到的妨害不同于公众所受到的损害,否则,他就不享有提起旨在取缔公益妨害的诉讼资格。然而,公共官员是由地方居民选举产生的,他们必须依靠地方居民的支持才能保持职位,而对地方上的污染源公司提起诉讼,往往会触犯当地居民的经济利益,如此一来,这种起诉

就可能会使公共官员失去地方选民的支持,因此,公共官员对维护公益并不热心。另外,由于行政诉讼涉及到法院和政府权力分立的问题,法院拘泥于“三权分立”的模式,所以对起诉资格施以严格的限制。由于以上的诸种原因,使得在传统的诉讼模式下公众想通过司法途径制止污染行为及督促环境保护行政部门积极执法极为困难。

在公众强烈要求扩大环境诉讼起诉资格的压力下,美国参议院于1970年修订的《清洁空气法》中特别加入了公民诉讼条款,其中第304条a 款规定:任何人都可以以直接或间接受影响者的名义甚至以“保护公众利益”的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提出诉讼[2]。规定“任何公民”都可以对污染源不遵守排放标准和国家环保局不履行职责的行为向法院提起诉讼。此后,1972年的《海洋倾废法》和《噪声控制法》、1973年的《濒危物种法》、

1976年的《资源保护与恢复法》、1977年的《清洁水法》、《有毒

物质控制法》等环境保护法律均对公民诉讼作出了规定。依据以上“公民诉讼”条款,公民可以通过针对违反法定义务的污染者或疏于执法的环境保护行政机关的诉讼,借助法院的司法权监督和推动有关环境资源法律的实施,从而使公民个人或其团体得以扮演“私人检察官”、“私方司法部长”的角色,对环境违法者提起“公”诉,成为环境资源法律的特殊执法主体,从而在排除环境侵害、促进环境公益的同时,更好地维护公民的生命、健康、财产及良好生活环境等合法权益。

2　公民诉讼的内容2.1　公民诉讼的种类

公民诉讼按被告的不同可以分为两类:一是以违反法定排污标准或限制的个人、企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源为被告的诉讼;二是以不能根据法律完成自己职责的环境保护局局长为被告的行政诉讼。

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1・2006年第32卷第1期January 2006 工业安全与环保

Industrial Safety and Environmental Protection

2.2　原告的起诉资格

美国是普通法系国家,司法判例在法律体系中起主导作用,环境法律的实施主要通过判例得到确认和解释。关于原告的起诉资格,主要通过1972年“赛拉俱乐部诉莫顿案”、1973年“学生诉美国联邦案”等一系列判例所确立。公民诉讼中,只要某人能够说明,他有权使用或享受某些自然资源或他本人的生计依赖此资源,尽管资源的所有权并不属于他,他也并不是某一污染行为的直接受害人,但可以“保护公众利益”为由提起诉讼,而且,公民诉讼中的公民绝非仅指自然人,实际上任何个人、团体,包括企业、州政府乃至美国政府,只要受到“实际的损害”,便可以提起诉讼。现在,美国法院可以因原告受到“美学上的损失”、“实质上的可能性”或“特定和可察觉的损害”而确认其起诉权[3]。

2.3　原告的调查权

公民诉讼的提起往往以掌握污染者的违法事实为前提,这些资料一方面来自主管机关的档案,另一方面来自原告的自行调查。虽然一般的公民诉讼条款均无调查权的明文规定,但法院可授权公民原告在合理的时间进入被告污染源的场所进行必要的采样与检测。

2.4　限制条件

公民诉讼的提起如果过于宽泛,则可能不当地影响主管机关执法上的资源调配,也可能大幅度增加法院的负担。因此,法律对公民诉讼制度作了一定的限制。主要包括:①非行政裁量行为。当公民诉讼的被告是环保局局长时,则只能针对它的非自由裁量行为或义务提起诉讼。但是,如果法院认定主管机关的执法过于松散,而产生滥用权力的行为也可以受理。②政府执法不力。当环保局局长或政府对环境污染和破坏的污染源已经开始并且积极诉讼联邦或州法院采取措施时,便不得提起公民诉讼。如果只是单纯的行政措施,如下令限期改善等,而未诉诸法院,公民仍然可以提起公民诉讼。③60日前事先告知。除有关毒性污染物或紧急事件有例外规定外,立法规定原告应在公民诉讼提起前60日告知即将成为被告的污染者或环保局才能正式起诉。

2.5　法院判决的内容

在公民诉讼中,法院判决通常包括:①发布禁止令。所有公民诉讼条款均授权法院发布禁止令,以停止污染行为或要求主管机关采取具体行动以贯彻法定要求。②采取补救措施。对于一些没有必要颁布禁止令的情况,最高法院认为可以采取相应的补救措施。比如,可以通过颁发许可证来实现国家保护环境政策的,则要求采取补救措施。③罚金。《清洁空气法》关于公民诉讼条款的补救以禁止令为主要的手段,其中并没有罚金的内容。但是,其后颁布的《资源保护与恢复法》《清洁水法》等法律中,在公民诉讼条款中均明文规定法院可以处以罚金。公民诉讼中的罚金按日科处,1987年《清洁水法》修正案通过之前,法院可按日罚至1万美元, 1987年的修正案调高至2.5万美元,大大增加了公民诉讼的威慑力。需要指出的是,所处的罚金均归国库而非原告。2.6　诉讼费用的分担

公民诉讼的目的并非是损害赔偿,而是督促执法,是一种公益活动。但是,作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用,由于环境诉讼中因果关系证明动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用,其所需费用往往数目巨大,这对于公民来说是一笔额外的负担,非经济能力微薄的公民原告所能承受。为了鼓励公民利用公民诉讼这一法律武器,在公民诉讼条款中,对公民诉讼费用的分担作了有利于原告的规定,授权法院认为合适,可将诉讼费用(包括合理的律师费和专家作证费)判给诉讼的任一方。

3　公民诉讼的性质

在环境保护领域,环境要素是人类共享的“公共财产”,产权不清是环境保护的大敌,一般情况下,环境方面的影响由全社会来承担而并不直接针对任何单一公民的利益,这样在环境保护领域就极容易发生“公有地悲剧”[4],公民不愿拿起法律武器对污染行为开战。而且,根据传统民事诉讼理论,任何人都不能对与自己无关的财产主张权利,环境要素作为无主物,任何人无权对其提出权利要求。另外,根据传统行政诉讼法理论,虽然众多的政府行为对广大范围内的生态环境将产生重大的影响,但由于政府的这种行为并非针对具体的人,因此,没有人有资格对政府影响环境的行为提起诉讼。而众所周知,环境保护是全民的事业,需要公众的广泛参与,传统诉讼制度对起诉资格的限制与环境保护的要求是完全背道而驰的。

美国的公民诉讼制度建立在“环境公共财产”、“公共信托”、

“实体环境权”等理论基础之上[5],性质上属于一种公益诉讼。它突破了传统的诉讼观念,以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件,诉讼的目的也往往不是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,判决的效力亦不仅仅局限于诉讼的当事人。作为美国环境法的一大特色,在美国实践了30多年,从实际效果来看,它能有效地调动公众环境保护的热情,对于防治环境污染和破坏起了很大的作用,同时对环保机关提高行政效率也发挥了积极的影响。

4　公民诉讼制度对我国的启示

在我国,“公众参与”是环境法的一项基本原则,但由于在环境保护诉讼方面,仍然奉行的是传统的诉讼观念,能有效地激励公众利用诉讼武器同破坏环境的行为作斗争的诉讼制度尚未建立,实践中公众参与仅仅局限于宣传教育等方面,其实际效果往往甚微。因此,有必要借鉴美国的公民诉讼制度,对我国现行的环境诉讼制度进行改善。

(1)扩大原告的起诉权。虽然我国的《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等均明文规定,一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告,但检举和控告权并不等于起诉权。我国《民事诉讼法》规定,“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织”,强调原告必须与案件“有直接利害关系”;《行政诉讼法》规定,“原告是具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,即原告必须具备行政管理相对人身份。由此可见,在我国,环境保护领域中起诉权受到较大的限制,不利于环境保护事业的开展。因此,有必要借鉴美国公民诉讼制

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