第六讲 城市基础设施

对经营性项目属于全社会投资范畴，其前提是项目必 须符合城市发展规划和产业导向政策，投资主体可以 是国有企业、民营企业，其融资、建设、管理及运营 均由投资方自行决策，所享有的权益归投资方所有。 但在价格制定上，政府应兼顾投资方利益和公众的承 受能力，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的 定价方法，尽可能做到公民、投资方、政府都满意。 经营性项目又要区分纯经营（营利性）项目和准经营 性项目。


（四）基础设施可销售性区分理论 从总体上看，城市基础设施具有垄断性，但在不 同部门间、部门内容和各种技术类型之间的城市基础 设施的经济特性大不相同。因此，不同类型的城市基 础设施私人参与的程度不同，政府也应该采取不同资 金的介入程度。 一般来说，物品的可销售性越高，私人物品的 属性就越强，由私人部门提供的可能性就越大。世界 银行1994年，提出了针对不同类型基础设施评估和 体制改革的政策建议。选取的指标有五个：竞争潜力、 货物与服务的特征、以使用费弥补成本的潜力、公共 服务义务和环境的外部因素，并列出了可销售性的综 合评估值。进而提出了制度选择方案。

4.产业的垄断性并不是一成不变的，随着科技进 步，过去自然垄断的的产业部门，很可能会变 成部分性产业部门 5.存在市场失灵的同时，也存在政府失灵，因此 必须用市场机制弥补市场失灵的缺陷。私营部 门的管理策略也适用于政府，在这种指导思想 之下，形成了“企业化政府”
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七、城市基础设施的经营管理策略
1、坚持政府目标和企业目标的平衡 根据国家的经济发展水平和社会文化特征， 在以公众利益为主的政府目标和以经济利 益为主的企业目标之间选择一个合理的平 衡点，是世界各国普遍采用的城市基础设 施经营管理的总体策略。
改革是否认了传统的“政府万能”的思想，
提出了“有限政府”的概念。主要思想是： 1.政府提供不等于政府直接提供，可激励私人 部门提供；即使政府直接提供，也不一定直 接生产，可向私人部门购买。 2.垄断利润的获取，缺乏降低成本、提高质量 的动力，导致生产的高成本和资源配置的低 效率或无效率 3.特许经营权要通过竞争来取得
西方国家改革的效果： 1.由于引入了竞争机制，取消了垄断，大量的企业从事 基础产业经营，使得城市基础设施产品和服务的收 费大幅度下降，质量也有了较大提高。 2.各种价格制度被充分利用，改变了原有的收费体系和 收费类别，提供了新的服务品种，使消费者有了更 多、更合理的选择。 3.由于建立了“企业化政府”，用企业的管理模式来重 塑政府，提高了政府的管理效率和管理水平。

基础设施的三个层次
根据基础设施服务的范围和其作用力与重要性的差 异，可以把它划分成三个层次： 宏观层次——全国性或区域性基础设施 中观层次——城市性基础设施 微观层次——小区性或单位性基础设施

城市基础设施的涵义
城市基础设施，是城市建设的物质载体，是城市维持经 济与社会活动的前提条件，是城市存在和发展的基础保证 ，也是城市现代化的重要体现。 作为中观层次的城市性基础设施，既有其独立性、又有 其联系性。从独立性来说，每个城市都有一套相对完整的 基础设施系统，它保证了城市昼夜不息的活动得以持续。 从联系性来说，每个城市又都不是孤立的，它必与外界有 千丝万缕的关系，有能量的交换、有信息的传递、有物质 的出入、有人员的往来，这一切都依赖于区域性与全国性 基础设施而进行。城市基础设施便是其中的节点与终端， 是宏观大系统中的无数子系统。因此城市基础设施，不仅 起到了承上启下的桥梁作用，而且发挥了担负国民经济运 行的重要渠道作用。
城市基础设施的构成
从系统论的观点，可以把城市基础设施分为6个子系 统，如下： 城市供水与排水系统
城 市 基 础 设 施
城市能源系统 城市交通系统 城市通讯系统 城市环境系统
城市防灾系 统
城市基础设施的6个子系统又可以分为20个分系统。
它们与城市的一切经济活动和居民生活密切相关
（一）城市供水与排水系统
（六）城市防灾系统
它包括4个分系统，即：
1、消防系统； 2、防洪系统； 3、抗震及防地沉系统； 4、人防备战系统。

三、城市基础设施的特性

职能的同一性和公共性 构成城市基础设施的各部分，都具有同一职能， 即服务职能。都是服务于整个城市的社会生产和居民 生活两方面。并且这种服务是不可缺少的，为生产创 造条件，节约成本；为居民生活提供便利，增加效用。 公共性也称为公益性、福利性或非生产性。设施 与服务不可分割，对其消费是一种非排他性的消费。 基础设施产业所提供的产品和服务，有的属于福 利品，有的属于商品。即使属于商品范畴，也和“私 有品”不同，而是大多数为“公共品”，这是由基础 设施的性质所决定的。
它包括4个分系统，即： 1、水资源的开发、利用和管理系统； 2、自来水生产与供应系统； 3、污水排放及处理系统； 4、雨水排放系统。
（二）城市能源系统
它包括3个分系统，即： 1、电力生产与输送系统； 2、人工煤气的生产及煤气、天然气、石油液化气 的供应系统； 3、集中供热的热源生产与热力输送系统。
运转的系统性和协调性
城市基础设施系统是一个有机的综合系 统，也是城市大系统中的一个子系统。作为城 市系统的一个子系统，必须与城市国民经济、 人口规模、居民生活、城市规划建设等保持协 调发展的关系；作为自身系统，其内部各分类 设施系统之间关系也非常紧密而协调，否则会 影响整体功能的发挥；再者，每一个分类设施 内部也是一个有机整体，自成系统。

（三）城市交通系统
它包括4个分系统，即：
1、道路与停车设施系统； 2、公共交通系统； 3、快速交通系统； 4、对外交通系统。

（四）城市通讯系统
它包括2个分系统，即：
1、邮政设施系统 2、电信设施系统

（五）城市环境系统
它包括3个分系统，即： 1、环境卫生系统 2、环境保护系统 3、园林绿化系统
第六章 城市基础设施经济
主要介绍城市基础设施的概念、城市基础设施 的构成、城市基础设施的特性、城市基础设施 与经济社会发展的相关性、城市基础设施的投 资以及城市基础设施的经营管理策略等。
城市基础设施的概念
基础设施通常也被称为社会基础资本或社会先行 资本，被定义为直接或间接地用于一般商品与服 务的生产的资本品，是为人类生产与生活活动提 供服务的、不可或缺的物质载体与基本条件。 由于基础设施投资数额巨大，投资回收期较长， 具有公共产品属性，私人部门一般不愿投资，政 府便成为基础设施的主要投资者。
3、按照“受益者负担”的基本经济原则实施 有偿使用制度
城市基础设施具有公益性和公共物品的特征，但并 不意味着所有的城市基础设施均以纯福利的方式无偿提 供才能保证公共利益和社会效益。事实上，从世界上绝 大多数国家的经营管理情况来看，除了城市防灾设施和 生态环境设施等因产品和服务近乎纯公共物品而完全由 政府负担免费提供外，其余大部分的城市基础设施均实 施有偿使用制度，依据“受益者负担”的基本经济原则 ，制定合理的产品价格和服务收费标准，以维持再生产 的继续。
（二）公共物品理论 现代经济学认为，社会生产消费的物品可根据其 生产、消费、效用等特点分为三类： 1.公共物品。基本特征：垄断性、消费的非排队他性和 外部性。供应方式：政府投资、政府提供、可市场 运作。如国防设施、公检法设施、普通道路等 2.私人物品。基本特征：非垄断性、单独消费、效益的 内部性。供应方式：私人提供、向消费者直接收费、 市场运作。如：一般生活用品、住房、汽车等
自然垄断性和价格管制性
高额的初始固定成本和相对较低的可变 运行成本，按经济学是较低的边际成本定价， 投资难以得到回报。因此必然需要垄断，保 证投资收益。而垄断形成的高价又会影响生 产和生活，因而需要对价格进行管制。
四、城市基础设施在城市经济中的作用
（一）城市基础设施是城市经济正常运转的前提条 件。直接或间接地影响企业的经济活动和经济效益； 可以改善投资环境，引进外资；扩大社会总需求， 刺激经济增长等。 （二）城市基础设施是城市居民生活质量的重要制 约因素。城市基础设施水平，集中体现了社会进步 的程度，也是城市现代化的一个重要内容。 （三）城市基础设施是城市产生聚集效益的决定因 素。要素聚集、市场集中、分工协作等

五、城市基础设施的理论分析

几种代表性的基础设施理论 （一）传统理论观点 传统理论认为，政府应该在城市基础设施的建设和运营中 无条件地发挥主导作用，理由：（1）城市基础设施在经济和 政治上极为重要；（2）私人部门不愿意投资兴建具有公共物 品特性的基础设施，如污水管网，没有人愿意付费；（3）投 资大，且收益前景没有把握；（4）外部效应的存在，如果由 私人部门提供，要么过多，要么不足，非均衡。 由政府提供又会增加财政负担，而政府垄断经营又缺乏效 率，增加成本。矛盾，要求创新。
2、根据经济属性分类确定具体的经营管理方式
可以根据不同的城市基础设施项目的产品和服务的“公共 物品”特性的强弱，打破行业界线，进行分类，灵活地确定 不同类别项目的经营管理方式。 一般地，西方国家将城市基础设施划分为公共物品特征突 出的非经营性设施和公共物品特征较弱的经营性设施两大类 。对于公共物品特征较弱的经营性设施的经营管理方式，大 体等同于普通的商品，政府的干预基本上是与政府对普通商 品的干预行为一致的；而对于公共物品特征强烈的非经营性 设施，其资金投入主要由政府的财政性资金渠道解决，政府 或以直接经营兴办的方式，或以国家控股的方式，保持对这 类设施经营管理的强有力的控制权。
六、西方发达国家城市基础设施投资运营 理念的变化
国有与私有混合型体制
70年代末之前，国有化 70年代末两次石油危机，经济停滞，财政赤
字剧增，社会要求政府缩小政府行政管理部 门，提高政府管制下企业的效率。同时，国 有化下的投资浪费、效率低下、服务质量差 强人意等。迫使进行私有化的市场化改革。

3.准公共物品。基本特征：一定程度的垄断
性、可以单独消费、具有外在性。供应方式： 政府或私人提供、收费与政府支持相结合、 市场运作。如收费性道路、垃圾处理设施、 水供应及污水处理、某些医疗设施等 由此，应该根据不同类型的基础设施采 用不同的投资运营方式。

（三）城市基础设施的项目区分理论 根据城市基础设施的具体性质和特征，对不同 类型的项目进行区别管理，选择适宜的投资主体、 运作模式，就是项目区分理论。 关于非经营性项目，主要是指无收费机制、无 资金流入的项目，这是市场失灵政府有效的部分， 其目的是为了获得社会效益和环境效益。按政府投 资运作模式进行，资金来源以财政投入为主，并配 以固定的税种或收费项目加以保障，当然权益也归 政府所有。 但在投资的运作过程中，也要引入竞争机制， 按招投标制度进行操作，并需要提高投资决策的科 学性、规范性，促进投资项目效益的提高。
建设的超前性和形成的同步性
超前性：一是时间上的超前，作为城市 城市发展和存在的基础，应该超前；从技术 上看，也要超前。二是容量上的超前，城市 基础设施的能力应走在对其需要的前面。 同步性：城市每一类基础设施与相关的 其他设施工程同时形成能力。

效益的间接性和长期性 从服务职能可以看出，城市基础设施的效益主 要是通过整体社会经济效益而间接地表现出来的。 城市基础设施产业大多为公用事业，必须坚持不能 以盈利为目的，即不能以经济效益为主的准则，而 应以社会效益和环境效益为重。 投资大、使用时间长，总的投资效益难以短期 得到集中反映，要通过一段相当长的时期才能表现 出来，而且城市基础设施的经济效益、社会效益、 环境效益会长期反映出来。

纯经营（营利性）项目，可吸引全社会投资，通过市 场机制实现资源的有效配置 准经营性项目有收费机制和资金流入，具备潜在的利 润，但因政策偏向及收费价格未到位等因素，无法收 回成本，客观附带部分公共性，是市场失灵或低效的 部分。因其具有不够明显的经济效益，往往形成资金 供给的缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持运 营，待价格逐步到位及条件成熟时，转变为纯经营 （营利性）项目 上述区分不是绝对的，随着具体环境条件的变化而变 化。