坚持在改革创新中实现税收征管新突破

坚持在改革创新中实现税收征管新突破

作者：陈军日期：2013-05-29

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党的十八大报告强调指出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。坚持以提高自主创新能力为核心，实施创新驱动发展战略。深化财税体制改革，构建完善地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。地税部门作为担负为国聚财神圣使命的重要职能部门，更应该深刻理解“实施创新驱动发展战略”、“深化财税体制改革”对新形势下税收征管工作的指导和运

用。

一、深化税收征管改革的必要性和紧迫性

1、服务经济社会发展的迫切需要。一是经济发展方式转变要求；二是加快行政体制改革要求；三是构

建和谐社会要求；四是税制改革要求。

2、适应税源状况变化的迫切需要。（1）、纳税人数量急剧增长，而且组织形式、经营方式、经营业务不断调整、日益复杂，呈多样化、多元化趋势。（2）、跨国、跨地区、跨行业的大型企业集团相继涌现，税源国际化和跨区域化趋势日益明显。（3）、纳税人核算方式呈电子化、团队化、专业化趋势，税收征管的复杂性和工作难度不断加大。（4）、纳税人的法律意识和维权意识不断增强，涉税诉求多样化、服务

需求个性化的趋势日渐明显。

3、迎接现代信息革命的迫切需要。征纳双方信息不对称状况日益加剧，税收征管面临高度的复杂性和诸多不确定性，传统的人海战术、以票控税等税源管理方式难以适应信息社会迅猛发展的现实。在信息社会，互联网打破了传统的空间界限，基于“虚拟”网络的电子商务使传统意义上的常设机构概念受到冲击；发票、账簿等纸质凭证已经不适应以电子数据信息为依据的现代商业模式；电子货币、电子支票和网上银行的出现，以及使用者匿名等问题，加大了税收管理和打击偷逃税的难度,对税收征管工作提出了极大的现

实挑战。

4、顺应国际征管趋势的迫切需要。一要提高税法遵从度；二要征纳双方法律责任明确；三要规范税

收征管基本程序；四要以纳税人为中心运用风险管理理论和方法。

二、深化税收征管改革的几点思考

改革始于科学发展观的要求，源自于不得不变的征管新环境、新要求。历史发展进程总是表现出阶段性特征，税收征管也会因阶段性改革创新而呈现螺旋式发展趋势。

（一）、以构建现代化税收征管体系为核心

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，牢记为国聚财、为民收税的神圣使命，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系，把构建现代化税

收征管体系作为深化征管改革的核心。

构建现代化税收征管体系作为进一步深化征管改革的最大亮点，第一次在征管改革中提出，具有丰富的内涵和非常明显的时代特征。税源管理的复杂性决定了税收征管方式的多样性；地区经济水平差距决定了管理手段的差异性；分税制的财政体制决定了税收管理主体的地域性；经济社会发展的转型期决定了征

管改革发展的阶段性。

（二）、明晰征纳双方权利和义务为前提

税收征管基本程序是构建现代化税收征管体系的关键，是促进税法遵从的制度保障。没有程序的规范，就没有征收管理的规范，地税机关内部工作职责和流程的设置就不会科学合理，征纳双方的权利义务就容易混淆，也无法有效促进税法遵从。依法清晰界定征纳双方的权利和义务，并确定相应的法律责任，重点是确定纳税人自觉自主缴纳税收的法律地位。以此为前提进行征管制度设计，开展征管活动。一方面纳税人要自我适用税法、自我遵从税法；依法行使权利、依法履行纳税义务；承担相应的法律责任；成为权利

义务主体。另一方面地税部门要通过优化征管流程，优化纳税服务，让依法纳税变得更容易，降低纳税人的遵从成本；通过加强管理，对少数不遵从税法行为依法作出公平公正的应对处理。

改革后税收征管基本程序：申报纳税：纳税人依法自主评定、申报纳税；纳税评估：税务机关对纳税人申报纳税的真实性、准确性作出确认或调整，实施风险管理，强化税源管理。税务稽查：对严重税收违法情形开展行政违法调查。强制征收: 对不依法履行法定缴税义务的采取税收保全、强制执行等措施追征税款。法律救济: 纳税人对税务机关的行政处理决定不服的提起行政复议或法律诉讼.

（三）、以实施风险管理为导向

实施风险管理理念遵循三原则: 税收缺口管理原则：在税收管理中，通过建立税收执法覆盖率、资源利用率、投资收益率、遵从项目的有效率等量化指标体系，针对不同时期纳税人应纳税款与实缴税款之间存在的实际差额进行科学的缺口管理；税收成本最低原则：以平等、确实、便利为出发点，降低税收征管各环节耗费及损失，以较低的成本获取尽可能高的效率和效益。税收资源优化原则：将税收管理思想、税收法制体系、税收服务体系、税收征管队伍等要素作为现代税收的主干，按照市场经济规律进行科学合理的分配，使税收征管以最少的物质（精神）投入取得最大的征收收益。

建立风险管理导向下税收专业化管理方式，既是深化征管改革的重大突破，也是现代化税收征管体系的关键所在。将风险管理理念引入我国税收管理中，变事后打击为事前监控，变被动管理为主动服务，使有限

的税务管理资源得到最大限度的发挥。

按照“一般风险一般管理，较高风险重点管理”的原则，税收管理中所耗用的税务资源和对纳税人的介入程度应有所区别。对风险级别较低的纳税人，采取频率和深度不同的常规管理措施，如案头分析，并辅之以相应的程序性服务即可；对风险级别较高的纳税人可采用实地核查、进而使用税务稽查等手段。

加强税收风险分析监控。税收风险分析监控部门汇总内外部涉税信息；风险识别、等级排序、推送风险应对任务；监督评价。税收风险分析监控以总局和省级局为主、市县级局为辅开展。税收风险分析监控部门要与相关业务部门密切合作，切实落实好税收风险管理任务。

强化纳税评估。纳税评估在税收征管程序中居于承前启后的重要地位，主要运用柔性手段帮助纳税人降低税收风险，实施过程中按照疑点确认不同，可终止评估、调整申报或移交税务稽查部门处理。

（四）、以推行专业化管理为基础

税收专业化管理，涉及税收征管的各个层级、各个方面，是税收科学化管理中基本的管理方法之一，是税务机关转变税收征管方式的重大措施，是提高整体征收管理质量和效率的基础环节。

建立分类分事项分级专业化团队管理：1.对纳税人实行分类管理。分大企业管理、中小微企业管理、个体工商户管理、个人纳税人管理；2.对税收事项分工管理。从职责的角度，对不同类别纳税人按照纳税服务、税收分析、纳税评估、税务稽查等涉税事项实行管理，并相应设置专业化的机构，达到职责明晰、权责相当、权能结合、防范风险的目的。从税收管理员的角度，税收管理员由个人固定管户转向团队分类管事，将应由纳税人自主承办的事项还原归位、外移给纳税人，将服务序列能够即办和限办的事项平移到办税服务厅前后台，将基层管不了、管不好的复杂管理事项上移。3.实行分级管理。将税源管理职责在不同层级、不同部门、不同岗位间进行科学分解、合理分工，实施分级管理，各级税务机关都要履行税源管理职责、总局、省级局、市级局以及县级局都要成为风险分析和应对实体。在管理层级方面，做实总局和省级局、做精市级局、做专县级局，切实改变县以上各级都是管理部门、都是“二传手”的工作方式。对复杂应对事项要向上集中，基础管理事项可由属地税务机关负责。4.建立专业化管理团队。按专业化分工对人才进行专业分类、合理配置，充分发挥其专业管理特长，组建税源管理专业化团队。加强岗位教育和培训，注重人才专业技能的提高，培养高素质的专业化管理人才队伍。提高机构、岗位和人员的专业管理质

效，全面提高税收专业化管理水平。

（五）、以加强重点税源管理为着力点

要抓住管理重点，充实管理力量，完善职责配置，切实提高重点税源管理水平，同时对提高其他纳税人税法遵从度起到示范效应，带动整体征管水平的提升。

重点税源一般是指占各级税源80%左右的企业。重点税源是相对标准，各级都有重点税源，主要是在当