我国高速铁路建设投融资政策分析

我国高速铁路建设投融资政策分析
摘要：高速铁路既是技术密集型产业，也是资金密集型产业，高速铁路每公里造价达亿元人民币。

所以，资金问题是建设高速铁路成败的关键。

长期以来，我国的铁路建设面临着资金严重短缺、融资渠道狭窄、方式简单僵硬等一系列问题，构成了对国民经济发展的高度制约，因此构建与高速铁路建设相适应的投融资机制与政策是一个亟待解决的问题。

本文从我国高速铁路建设现状和投融资政策现状出发，分析了我国在高速铁路建设投融资过程中存在的负债率高、盈利能力较低等问题，又结合日本、欧洲、美国高铁建设的成功经验，最后为我国高速铁路建设过程中的投融资政策改变提出了可行的建议。

关键词：高速铁路；投融资；政策
1我国高速铁路建设投融资政策现状
1.1我国高速铁路建设现状
根据UIC（国际铁路联盟）的定义，高速铁路是指新建铁路的设计速度达到250公里/小时以上或者经升级改造（直线化、轨距标准化）的铁路，其设计速度达到200公里/小时，甚至达到220公里/小时的铁路。

我国铁路系统经历六次大提速，高速铁路网已经开始逐步形成，并在一定程度上拉动我国的经济发展。

经过近几年的发展，我国的高速铁路网初具规模。

截至2015年底，中国高速铁路运营里程达到1.9万公里，居世界第一位，与其他铁路共同构成的快速客运网可基本覆盖50万以上人口城市。

中国“四纵四横”高铁主骨架基本建成，在区际运输中发挥着重要作用。

“四纵”高铁，已开通运营了京沪高铁、京广高铁、京哈高铁、上海—杭州—宁波—福州—深圳快速铁路等，并加快建设京沈高铁；“四横”高铁，已开通运营郑州—西安—宝鸡、杭州—长沙—贵阳、南京—合肥—武汉—重庆、胶济客专、石太高铁等。

加快建设济南—石家庄、徐州—郑州、宝鸡—兰州、贵阳—昆明高铁等。

相继开通运营了大同—西安、合肥—福州、哈尔滨—齐齐哈尔、贵阳—广州、盘锦—营口、沈阳—丹东、吉林—图们—珲春等高铁项目及重要连接线；正在加快建设西安—成都、杭州—黄山、重庆—贵阳、重庆—万州、南昌—吉安—赣州、哈尔滨—牡丹江、商丘—合肥—杭州等高铁。

城际铁路方面，已开通运营了京津城际及其延伸线、广州—珠海、武汉—咸宁、武汉—黄石、武汉—黄冈、南京—安庆、郑州—焦作、郑州—新郑机场等线路。

区际快速铁路方面，开通运营了南宁—广州、向塘—莆田、龙岩—厦门、太原—中卫(银川)、包头—西安等铁路。

正在加快建设九江—景德镇—衢州、上海—南通、黔江—张家界—常德等铁路。

1.2投融资政策现状
高速铁路的建设，对我国经济、社会等各个方面有着深远的意义，把经济发展由过去的单纯依靠沿海地区的单向驱动变成同时依靠沿海地区与内陆地区的双向驱动，这将从根本上解决过去30年来由于单纯依赖蓝海战略而带来的一系列经济结构不平衡以及由此产生的政治与社会问题。

2015年，全国铁路完成固定资产投资8238亿元，投产新线9531公里，其中高铁3306公里。

2016年计划完成固定资产投资8000亿元。

我国高速铁路现行的投融资模式主要是中央财政投入、铁路建设基金、铁路建设债券以及银行贷款，除了政府投资主要依靠铁路总公司负债融资和股权融资，以民间投资、融资租赁和项目融资的方式也有涉及，但是规模较小而且发展迟缓。

我国高速铁路建设的规模越来越大，因此资金越来越紧张，快速发展的同
时，高铁现行投融资模式的问题也显现出来，如建设资金紧张、投融资模式单一僵化、负债风险升高等问题日益显露。

1.3中国高铁“走出去”战略
为配合国家“一带一路”战略，中国铁路总公司正在积极推动中国铁路“走出去”战略，并于2014年底组建了中国铁路国际有限公司（简称国际公司）。

目前，国际公司正与多个国家商谈包括高速铁路规划、设计、装备制造、建设等多个铁路项目，其中一些项目已经接近实施阶段。

国家实施“一带一路”战略的根本目的是为了满足我国调整产业结构、稳定经济增长、实现长期发展的需要。

因此，中国铁路“走出去”已经不仅仅是传统的工程承包和劳务输出，而是要以中国标准、技术和装备国际化为主要目标。

为实现这一目标，必须破解境外项目投资和融资问题，打破传统的思维，创新境外铁路项目投融资模式。

依照所在国法律，从项目实际情况出发，结合中国企业自身资源条件，有针对性地确定项目投融资模式和实施方案，同时做好各种风险防控。

2我国高速铁路建设投融资政策存在的问题
2.1负债率较高
负债融资导致铁路总公司负债率攀升，还本付息压力大，贷款规模日益增加。

2014年末铁路总公司的总负债为3,675,551百万元，负债率为65.52%，从表1可以看出，铁路总公司的总负债和资产负债率都不断攀升，负债风险越来越大，负债融资已经岌岌可危。

表 1 2012年-2014年中国铁路总公司资产负债情况（单位：百万元）
2.2盈利能力低
高铁初期运营票价较高上座率较低，盈利能力不强，导致流动资产比重逐年下降，资金周转风险越来越大。

截至2014年末，铁路总公司的流动资产为523,860百万元，占总资产的9.34%，流动资产占资产的比重逐年递减。

在高铁盈利方面，以京沪高铁为例，京沪高铁初始投资2200多亿元，年利息费用约50亿至60亿，设备折旧费60多亿，运营费用约60亿，京沪高铁收入主要来源于票价收入，按平均乘坐800公里京沪高铁动车，人均花费约300元，每对列车每天可运送旅客2000人次，如果想要实现盈亏平衡，京沪高铁线路每
天需发送83对列车，但实际京沪高速铁路每天发送60对列车，而且也并不能保证每对都满人次，同理可见高铁运营初期盈利能力并不佳。

2.3新型投融资模式应用受限
现代投融资模式在高速铁路项目的应用受限，如融资租赁、ABS融资模式、BOT融资模式、PPP融资模式等，导致我国现在项目融资和融资租赁等投融资模式应用极少。

综上所述，我国高速铁路政府投融资政策存在上述问题的同时，为了我国高铁能更快更好的发展，因此要借鉴一些发达国家建设高铁的政府投融资的成功经验。

3外国高铁建设的经验及借鉴
3.1日本高速铁路投融资模式
日本人口密度大，客运周转量高。

目前，日本铁路路网主要由东日本、西日本、东海、四国、九州、北海道6家区域性客运公司组成，6家客运公司拥有路网、土地和机车车辆。

新干线的资金来源包括国家和地方出资、银行贷款、铁路整备基金，以及日本国有铁路发行的各种铁路债券。

民营化前，新干线建设资金来源主要有国家投资、银行贷款及自筹资金，基本没有引进民间或境外资本。

民营化后，日本政府提出了新干线的建设费用按照公司、国家和地方共同分担的原则来支付日本政府从全国高速铁路网形成和发展的角度出发考虑其投资政策，在高速铁路网骨架形成以前，采取租赁既有新干线的方式筹集资金，在高速铁路网建成后，尤其是在1987-1991年。

分别把新干线转计给东日本、东海、西日本等区域性客运公司，从而获得了大量转让收入，这样有利于新干线运营和管理市场化。

可以说，现在新干线融资模式是典型的PPP模式：由中央政府、地方政府、国内铁路公司三方共同出资建设，由运输设备整备事业团管理资金，由铁路建设公团负责新干线的建设、管理、租赁或转让。

政府强有力的参与是日本新干线融资模式的特点，而民间资本发挥的作用非常有限。

3.2欧洲高速铁路投融资模式
3.2.1法国铁路
1937年，法国国家铁路公司(SNCF)由5家私营铁路和2家国营铁路合并组建，其中国家控股51％，私人控股49％。

到1982年，国家收购了全部私人股份，SNCF成为国内唯一的铁路运营商BJ。

1997年，法国铁路基础设施管理机构(RFF)成立，以促进法国铁路运输业的发展。

RFF的主要职责是：管理和维护路网、分配运输能力、更新扩大路网、管
理铁路资产、管理债务。

铁路项目具有公共事业的性质，仅靠铁路自身利润积累和私人资本投入是不够的，因此国家给予RFF以财政补贴。

SNCF在接受国家财政资助的同时也接受地方政府的资助，从而使法国铁路建设资金来源渠道多元化。

2003-2020年，铁路项目投资达248亿欧元，其中国家财政投资27亿欧元。

法国政府设立运输基础设施融资机构(AFITF)，承担运输基础设施项目开发和财政规划的任务。

AFITF的资金来源主要有：国家拨款、高速公路公司股息、高速公路国有土地使用费等。

2006年，法国政府授权RFF可以采用PPP模式作为新的融资工具进行融资。

铁路资金需求与可用的公共资金之间缺口很大，加之新的政策法规为PPP 模式项目的发展提供了保障，因此促进了PPP模式项目的发展。

法国PPP项目的主要形式是合伙契约或特许经营协议。

在合伙契约形式下，根据铁路运输需求的特定范围及标准进行融资。

特许经营协议是指RFF授权私人部门投资者对铁路项目进行建设和运营，铁路运营商通过支付有关费用使用铁路网。

3.2.2德国铁路
德国铁路长期以来以单一的国有国营模式进行运营管理，在与其他交通方式竞争的过程中出现路网运能严重过剩，铁路运输市场萎缩。

因此从1990年开始，德国联邦铁路(DB)和国家铁路(DR)合并，德国铁路机制从原来单一的国有国营模式转变为国有民营的公司化运营。

德国铁路公司(DBAG)下属5个独立运营公司，即德国铁路线路公司、德国铁路客运公司、德国铁路货运公司、德国铁路地区公司和德国铁路车站及服务公司pl。

德国铁路系统的授权和监管大多由政府控制。

政府对联邦铁路负责，各州对非联邦铁路也就是私有铁路负责，德国最大的“联邦铁路”是德国铁路公司(DBAG)。

在没有进行私有化改造之前，德国铁路的主要融资方式是政府财政拨款、政府无息和低息借款、发行债券等；私有化改造之后，德国铁路设立了自己的融资机构积极拓宽融资渠道。

目前其融资方式主要是：政府补贴、银行无息贷款和低息贷款、发行债券、发行股票、融资租赁和售后回租等。

3.2.3西班牙铁路
1941年，西班牙组建国有铁路公司(RENFE)，主要负责既有线和已建成高速铁路的经营与管理。

1987年，地面运输法首次允许私人投资者建设和运营新的铁路线路，从而RENFE转化为自主的国有公司。

RENFE的资金主要来源于：RENFE 的投资资本、欧洲区域发展基金、政府给予的补贴。

RENFE的补贴主要来自中央政府、地方政府和欧盟。

1997年，西班牙成立了基础设施管理机构(GIF)。

GIF为国有公司，独立核算，建设和运营新的高速铁路线，管理既有的基础设施和信号系统，通过收取线路使用费来筹措资金。

2005年，建立了国家铁路运营公司(RENFE-Operator)和铁路基础设施管理局(ADlF)。

RENFE—Operator是以原有的RENFE为基础建立起来的，其大部分的债务移交给政府，并向ADIF支付线路使用费。

ADIF负责开发和维护既有路网、高速铁
路；ADIF接管了GIF，负责新线建设，允许私营公司采用特许经营的方式或其他形式，其建设资金主要来源于政府补贴和线路使用费。

西班牙铁路基础设施投资资金的来源包括：国家预算资金、欧盟资金、私人资本和地方政府资金。

西班牙政府鼓励私人资本积极参与铁路建设项目，出台了《公共工程特许经营基本管理法》。

2003年，西班牙铁路法对特许权法进行了规定，包括许可证法、基础设施特许权法。

许可证法旨在避免PPP融资模式中出现的任何不利因素，基础设施特许权法旨在更新特许权经营的理念，使私人资本更易于进行基础设施投资；特许权法也使交叉融资成为可能，由于政府在授权期内给予特许经营者一定的影子收费费用，补偿其免费为社会公众提供服务而损失的利益，特许经营者在特许权经营中也可以发行有价证券、公司债券、抵押贷款和股权贷款。

2005-2020年交通运输基础设施发展战略规划(PELT)显示，在今后15年，计划投资额约为1034．1亿欧元，60％来自欧盟公共基金，剩下的40％将通过PPP方式筹集，其中市场融资将达到所需资金的20％。

3.2.4意大利铁路
1986年以前意大利铁路归政府直接管理。

1986年成立了独立经营、自负盈亏的国营铁路公司。

1994年意大利铁路开始运输管理组织的调整，成立了长途客运、地方客运和货运3个部门，这3个部门只对机车车辆的使用持有控制权，而且都不是独立的经济实体。

运输经营者需申请授权许可证，并由基础设施管理部门授予安全证明。

TAV公司负责高速铁路工程，创建初期意大利铁路持有40％的股份，私人股份占到了60％。

1988年初，意大利铁路的股份占到了100％，但是在运输经营中会吸引私人投资的参与。

3.3美国铁路投融资模式
美国铁路大部分是私营企业，自负盈亏，绝大多数没有得到政府补贴，但是在铁路建设早期，联邦政府制定了非常优惠的政策，给铁路建设提供各种形式的援助，有效地调动了民间资本参与修建铁路的积极性，从而使得地方政府和私营企业成为铁路建设的主要筹资者和承担者。

目前，作为私营企业的美国铁路没有得到政府的直接财政投资，因而铁路公司必须通过其他融资途径来筹集用于基础设施建设、维护，以及设备购置等的费用。

美国铁路的主要融资途径有：①发行股票和债券融资。

美国I类铁路都是上市公司，可以通过发行、出售股票和债券来募集资金。

②贷款。

虽然美国政府不直接投资干铁路建设项目，但是每年都会提供一定额度的贷款担保。

此外，铁路也可以向银行做抵押贷款。

③租赁。

铁路公司可以通过租赁设备维持运营，特别是在业务不稳定的线路上，这样能够节约大量的设备购置资金，降低设备维护成本。

1970年以前美国并未实行客货分运，但是铁路公司在经营客运业务时绝大部分是亏损的，需要利用货运业务进行补贴，客运业务成为各铁路公司的沉重负担。

为了帮助铁路公司摆脱困境，1970年，美国组建美国国家铁路客运公司
(Amtrak)，各铁路公司就把所有客运业务移交给Amtrak，美国铁路开始实行客货分运。

Amtrak是美国惟一一家经营客运的铁路公司，为联邦政府直接经营管理，阿拉斯加铁路由州政府直接管理，联合铁路公司为联邦政府与私人投资独立经营，其余铁路中90％以上都是由私营铁路公司拥有并经营管理，其中包括所有的I类铁路。

Amtrak拥有的路网线路很少，但全国所有的货运路网都向其开放。

Amtrak主要通过与货运公司签订长期路网租赁合同并支付路网使用费。

Amtrak 自成立以来，最初完全依靠联邦政府补贴，目前联邦政府只为其提供部分补贴。

4对策与建议
针对我国高速铁路建设政府投融资存在的问题，和外国高速铁路建设政府投融资经验，提出对策与建议如下：
4.1确保政府资本投资比例
确保政府资本投资比例，投资组合多元化在政府直接投资部分，有学者认为，政府资本的投入在高速铁路建设的总金额50%-70%可以使高铁的资产负债率更为合理，有利于降低铁道部财务风险，减少融资成本，维持经营状况的稳定，还要增加对高铁提供低息或无息贷款、发行政府担保债券，以降低铁路企业巨额的利息压力。

我国政府在高速铁路项目的建设上也要加大多元化投资组合，减轻政府财政压力。

4.2创新现代融资模式
创新多元政府投融资模式在我国许多现代融资模式在应用上受到限制，所以要对现代融资模式加以创新，适用我国高速铁路项目可持续发展的CPPP融资模式、GBP模式和CRBOT融资模式等等，使更先进的政府投融资模式能得以应用，缓解我国高铁项目中资金投入不足的问题。

4.3设立专门机构负责投融资运营管理
政府设立专门机构负责投融资运营管理。

专门机构直接对政府部门不是铁道部门负责，这可以保证政府对高铁项目的直接管理和宏观调控，同时充分有效地发挥政府在市场资源配置方面的关键作用，提高政府投融资活动效率。

我国高速铁路许多线路建设初期也设立了专门机构负责资金筹措和运营，如京沪高铁设立京沪高速铁路股份有限公司、哈大高铁设立哈大铁路客运专线有限责任公司等等，但是大部分是股份有限公司或是民营公司，并没有直接对政府部门负责。

4.4完善法律政策保障现代融资模式发展
政府应从法律政策保障现代融资模式发展。

制定适合政府投融资发展的法律，保证项目融资的实施有法可依，保护投资者的合法权益，规范操作程序。

实施相关财政政策鼓励投资者加入，如加大财政补贴、减免税收、对投资客运专线的资金实行费抵税、降低税率等。

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