国内流离失所者及其保护及相关国际法问题

国内流离失所者及其保护及相关国际法问题

杜海英王秀梅

【内容提要】国内流离失所者与难民不同的是其没有跨越国境到他国而是在其本国境内流离失所，造成国内流离失所的原因也与造成难民的原因不同，武装冲突、普遍的暴力、侵犯人权、自然灾害等是造成国内流离失所的主要原因。随着国内流离失所者数量的大规模增加，其已成为国际社会面临的重要人道挑战。近年来，联合国发布了《流离失所者指导规则》，非盟制定了《关于保护和救助非洲流离失所者的非洲公约》，表明了国际社会将流离失所者作为单独的受保护的群体进行帮助和保护的趋势。此外，国际人道法中关于禁止在武装冲突中移送或迁移平民的规定，有助于防止流离失所，国际刑法则规定驱逐和移送平民人口构成危害人类罪、战争罪和灭种族罪等国际罪行，国际社会也有这方面的审判实践。联合国难民署、红十字国际委员会等机构将保护国内流离失所者作为其工作内容，并且在保护国内流离失所者中发挥了重要作用。

【关键词】国内流离失所者武装冲突驱逐强迫迁移保护

冷战后国际冲突减少，国内冲突和内战增加，其结果就是跨国难民人数减少，境内流离失所人口增加，因此，国内

流离失所者(IDPs, Internatal Displaced Persons)已经成为当今国际社会面临的重要人道挑战。据国内流离失所监测中心(Internal Displacement Monitoring Centre, IDMC )的估计，截至2011年年底，全球共有2640万人在自己国家的内部流离失所，其中非洲有970万人。而截至2012年年底，世界上国内流离失所者数量至少为难{1}数量的两倍。许多国内流离失所者境遇悲惨，在逃离战乱和四处流浪的过程中往往陷入赤贫，营养不良，得不到干净用水，也没有医药供应，还要经历极度危险，死亡率极高。流离失所会使家庭分裂，切断人与人之间的社会和文化联系，中断可靠的雇员关系，摧毁教育机会，使人们无法获得食物、住房、医药等关键的日常生活需要，使无辜人士易于遭受营地受攻击、失踪和强奸等种种暴力行为。国内流离失所者不管是集中在营地里，逃到乡间避难，或混入其他穷苦人们的社区中，他们仍然是最易受迫害的人群，急需要外界的保护和援助。但是由于种种原因，对国内流离失所者的保护与现实的需要差距甚远。联合国难民署高级代表古特雷斯认为境内流离失所者得不到适当的帮助和保护，是国际人道主义行动“最大的败笔”。因此，有必要加强对国内流离失所者问题的研究。

一、国内流离失所者的概念及其与难民的区别

难民的重要特征是跨越国际认可的边界。国内流离失所

者由于未能跨出国境抵达其他领土，故不能享受目前国际难民制度的保护。因此，对国内流离失所者的保护首先面临的是适用何种保护制度的问题。

据研究，“流离失所者”概念最早出现于1946年国际难民组织的基本法中，该基本法前言部分规定国际难民组织的职能是负责解决难民和“流离失所者”问题。对后者，“需完成的主要任务是设法尽可能鼓励和帮助他们早日返回其原籍国”。第二次世界大战中，德国法西斯为推行其种族灭绝政策，维护其政治统治，实行了残酷的集中营政策，强迫造成大量人口迁徙，这里所说的“流离失所者”就是指的这部分受害者。随着战后遣返工作的顺利进行，1950年成立的难民署取代国际难民组织并于1951年缔结难民公约时，难民署规程和公约均取消了“流离失所者”的规定。20世纪70年代以后，面临恶化的难民形势，为避免国际社会被严格的难民定义严重束缚，“流离失所者”的概念再次被启用，但是在当时尚未认识到为这些人提供一个保护框架的必要性。在1975年第30届联合国大会通过的第3454号决议中重新确认联合国难民署的活动是帮助“难民和流离失所者”。同年通过的3455(XXX)号决议提及向“印度支那地区的流离失所者”提供援助。80年代后期，在奥斯陆召开的一个会议上才第一次提出对于国内流离失所者缺乏一套合适的国际性机制的问题，其后的有关国际会议上也强调了这个问题。

1990年，基于联合国经济及社会理事会的要求，联合国秘书长开启了一个审查程序；同时联合国大会派出协助人员来对各国国内流离失所者加以协调和帮助。联合国还设置了紧急救济协调员(Emergency Relief Coordinator)作为紧急形势下的保护者。

流离失所者与难民的境遇具有很强的相似性，均因各种原因被迫远离家园，亟待帮助和保护。1981年难民署组织的向亚洲难民和流离失所者提供国际援助工作小组曾系统地论述了对“流离失所者”的看法。工作小组认为，许多流离失所者其实都符合公约的难民定义，理应得到保护。如果他们与难民有何不同，那就是他们并不寻求到第三国安置或在庇护国永久定居，而是希望在原籍国内部动乱停止后，返回到其原居住地。这里其实指的是跨境流离失所者。而在实践中数量更多更应当引起关注的是国内流离失所者，因为不管关于难民的公约、议定书及区域公约对难民的原因的规定有何不同，但成为难民必不可少的条件之一是在其本国或经常居住国境外，而国内流离失所者并没有离开其本国或经常居住国，只是因为种种原因逃离家园、在其本国或经常居住国流离失所而已。这些人不符合难民的定义故不能得到难民公约所规定的待遇和保护，但其境遇又与难民相差无几甚至更差，迫切需要被关注和保护。

国际社会已日益注意到国内流离失所者的困境，并采取

步骤去解决他们的需要。1992年，联合国秘书长应人权委员会的要求，任命一名国内流离失所者问题的代表，专门研究国内流离失所的起因和后果、国内流离失所者在国际法上的地位、现有国际体制安排所给予他们的保护，以及如何通过同各国政府和其他有关方面的对话，改善对国内流离失所者的保护和援助。1996年联合国秘书长代表同有关国际法律专家密切合作，拟订了关于流离失所者的《法律准则汇编和分析》，列出国内流离失所者的需要和权利，同时也阐明国家和国际社会保护、援助国内流离失所者的相应责任和义务。该《汇编和分析》由秘书长的代表于1996年提交人权委员会(E/CN.4/1996/52/Add.2)。《汇编和分析》审查了国际人权法、人道主义法律，相应地也审查了难民法，认为，虽然现行法律对国内流离失所者提供一定的保护，可是还有不少领域法律不足以成为保护和援助的基础。此外，现行法律的条文出现于许多不同的国际文书内，非常分散，没有一定的针对性，很难凭此对国内流离失所者提供适当的保护和援助。为了响应《汇编和分析》，纠正现有法律的不足之处，人权委员会和大会要求秘书长的代表拟订一项适当的构架，专门保护和援助国内流离失所者，并于1998年编制完成《联合国关于国内流离失所问题的指导原则》，该《指导原则》是针对全世界国内流离失所者的具体需要，确定哪些权利和保证是同保护有关。《指导原则》反映、而且也符合国际人权