对区域港口发展一体化改革的思考

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对区域港口发展一体化改革的思考

一、对区域港口发展一体化改革背景的认识

经过三十余年改革开放，我国经济与世界深度融合，港口业也获得了难得的发展机遇，取得了瞩目的发展成就。我国的现行港口体制，是在我国快速融入全球化的外在要求和改革开放初期港口基础设施严重短缺的内在条件下逐步形成的，对我国港口发展起到了极大的促进作用。与改革开放大方向相一致，我国港口体制伴随港口业的飞速发展，也在不断进行调整适应。港口行政管理事权不断下放，逐渐由中央政府直管变为市、县地方政府属地管理；港口产权边界不断清晰，港口运营由政企合一逐步变为政企分开；港口市场不断开放，港口经营业务逐步对各种属性的资本进行开放。在这样的制度变革背景下，各个地方、各种资本的积极性被极大的调动，港口设施短板被不断补足，为全球产业向中国沿海转移创造了良好的条件，进而对地方经济形成了有力的拉动，在中国参与全球分工过程中，港口与经济形成了良性互动的发展局面。到二十一世纪之初，《港口法》及其一系列的配套规章制度的颁布出台，宣告我国港口体制逐步定型。应该说《港口法》是对之前我国港口发展成功模式的肯定和制度确认。

但同时也必须承认，任何制度都不完美。随着我国港口的快速发展，在港口资源利用效率、港口市场竞争秩序、

港口与城市和谐发展等方面形成了一定

的问题。特别是当前世界经济正在经历

深度调整，我国经济步入新常态，港口发

展中的问题逐步突显，深化改革成为解

决港口健康发展问题的关键，转型升级

成为破解港口健康发展问题的出路。在

此背景下，2015年初，交通运输部印发了

《2015年全面深化交通运输改革重点任

务的通知》，在第七项任务“完善交通运

输转型升级体制机制”中提出“开展区

域港口发展一体化改革试点”。

二、对区域港口发展一体化改革关

注焦点问题的认识

根据《通知》要求，江苏、广西两

省区按照各自任务要点分别开展了相

应试点工作。从两省区区域港口发展一

体化改革试点任务来看，区域港口发展

一体化改革试点的核心是港口资源的

整合，试点任务中既包括港口自然资源

的整合——如江苏长江港口锚地资源

的公用集中化管理、长江港口岸线资源

的集约开发利用；也包括港口行政资

源的整合——如成立广西北部湾港口

管理局；还包括港口经营资源的整合

——如江苏整合长江港口集装箱航线

资源、广西引进优质港航企业合作。区

域港口发展一体化改革试点正是试图

通过整合港口行政资源，扩大港口自然

资源配置的范围，进而引导港口经营资

源的协同发展，最终达到港口资源的高

效利用、港口市场的有序发展以及港口

——产业——城市的良性互动，最终实

现港口的转型升级健康发展。

港口具有复杂的经济属性。一方

面，港口具有商业服务的属性，同时其

也具有公共设施的属性，两种属性难

以截然分开。另一方面，受到环境条件

限制，港口可以具有区域自然垄断的属

性，但随着集疏运条件的改善，也可具

有一定的竞争性。此外，港口首先是所

在城市的港口，但随其服务能力的扩展

也能成为区域的综合运输枢纽。可以预

见，尽管区域港口发展一体化改革试点

的思路是清晰的，但因港口所具有的复

杂属性，改革试点的进程将十分艰巨。

三、对下一步区域港口发展一体化

改革的几点建议

1.通过法制化手段进一步提高港口

总体规划编制执行的严肃性

提高港口岸线利用效率是区域港

口发展一体化改革的重要目标。而港口

岸线利用率不高，源头上与港口总体规

划编制执行有关。港口总体规划编制方

面的问题主要体现在三个方面。一是一

些港口总体规划前瞻性不足，难以适应

此前经济和城市高速发展的需要，导致

一些港口总体规划刚刚编制完成就要

进入修编，一些港口项目未批先建也与

此有关。随着我国经济进入新常态，港

12 | 交通与港航

口运输需求增速放缓，未来这一问题将不再突出。二是港口总体规划与城市规划衔接不足，造成一些港区与城市生活居住区之间缺少必要的缓冲，导致与港口有关的临港产业、集疏运通道缺少发展布局空间，同时港口生产与城市居民生活间也产生了诸多的矛盾和冲突。三是港口总体规划编制执行的严肃性不足。有些地区出于招商引资、土地财政的需要，突破港口总体规划将港口岸线随意出让，导致深水岸线被碎片化使用、多占少用、占而不用。问题二、三往往交织在一起，很难说哪些问题是由于规划间衔接协调不足造成的，哪些是规划编制执行严肃性不足造成的。

破解这一问题的关键在于强化法治意识，通过法制化手段提高港口总体规划编制和执行的严肃性。根据《港口法》，港口总体规划的编制事权在各级政府，尽管在规划编制过程中引入了专家论证机制，但各个利益相关方的利益诉求在现行港口规划编制过程中仍难完全体现，同时政府任期的短期目标与港口规划的长远性并不完全一致，最终往往造成规划执行不力。未来应探索建立健全港口规划依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为港口规划编制的法定程序，通过人民代表大会确认港口规划的法律地位，保证港口规划的长效性和严肃性。

2.通过完善综合运输体系，突出港口发展特色，避免盲目建设

历史经验表明，港口对城市和区域产业发展具有极大促进作用。因此，各地政府对于港口建设均十分重视，“以港兴市”成为许多城市发展的抓手。但对于港口发展也应持理性态度——建港收益取决于产业结构和布局

特征，而建港成本则受制于自然条件

限制——因此在决策前，应审时度势，

充分考量港口建设的成本效益。

经过多年建设，我国港口能力已总

体基本适应运输需求，并正在向适度超

前转化，港口功能层次体系已经基本形

成，这是各地港口发展的宏观条件和前

提。而目前，港口与各种运输方式衔接不

畅、一些大港区域综合枢纽作用不强才

是制约港口带动区域经济发展的主要瓶

颈。未来一些区域性大型港口应通过加

强综合运输体系建设，强化港口与公路、

铁路、管道和水运的有效衔接，增强港口

的运输枢纽作用和服务功能，有效降低

腹地物流成本。其他地方则应结合各自

产业布局和结构特征，发展适合本地特

点的港口功能，避免贪大求全盲目建设。

3. 完善准入机制，实现港口建设的

有序开展

目前，我国港口岸线准入主要基于

建设项目工程可行性研究报告的吞吐量

预测。在过去港口运输需求高速增长阶

段，这样的岸线准入机制并不存在问题。

但随着产业结构调整和运输需求增速

的放缓，吞吐量预测的不确定性越来越

大，在此背景下，此种粗放的岸线准入机

制也就缺乏科学的依据，甚至形同虚设，

极易造成港口项目的盲目无序建设。

未来应加强岸线准入的精细化管

理，一是通过信息化手段摸清底数，掌

握各个区域、各种类型码头泊位的使

用效率及其动态；二是选取合理指标，

设定科学标准，采用“触发制”机制，

根据现有码头泊位使用效率情况，决定

新项目的准入与否。双管齐下，有效把

控港口建设节奏，避免“规划科学、建

设无序”问题的产生。

4.梳理事权、权责法定，避免行政

资源整合的负效应

目前，区域港口发展一体化改革试

点将行政资源整合作为龙头，希望在

更高层级上统筹区域港口发展，改革的

愿望是良好的。但目前我国港口发展主

要还是基于行政区划的属地化管理模

式，有关的行政程序也以《港口法》和

相关配套规章制度以及各级港口规划

的形式加以固定。因此，港口行政资源

整合一方面与现行的港口法律法规体

系形成了一定冲突，另一方面也受到了

基层行政区利益纠葛的影响。在现实

中往往体现为行政程序不畅、多头管

理、地方积极性丧失等现象。

未来，应对港口行政事权加以梳理

分类，充分考虑事权属性、影响范围、各

级政府行政能力和发展实际等因素，按

照强化中央政府宏观管理、制度设定职

责和必要的执法权，强化省级政府统筹

推进区域内基本公共服务均等化职责，

强化市县政府执行职责的大原则，明确

中央、省、市县三级港口行政管理事权，

避免各级港口管理部门行政职责同质化

造成的行政资源整合负面效应。并根据

改革要求，加快对《港口法》及其配套规

章和有关规划的修订完善。

除以上四点建议外，区域港口发展

一体化改革还应充分尊重市场规律，在

港口经营资源整合过程中政府应主要发

挥引导作用，避免行政命令式的拉郎配，

更多创造机遇促进高效对低效的整合。

同时，政府更应建立健全有效的反垄断

和反不正当竞争机制形成，避免由于经

营资源过度集中造成的垄断低效，维护

港口服务市场的统一开放、竞争有序。

（交通运输部水运科学研究院　宁　涛)

2016.8 第4期 | 13