城市更新中的管治困境与创新策略思考

城市更新中的管治困境与创新策略思考

摘要：当今时代，我国已经步入到经济发展新阶段，自从“十四五”之后，

国家重点关注城市更新工作的施行，取得了不错的成果。在中央政策的带动下，

各地积极响应，加大城市更新力度。更新过程中遇到了现行标准规定与城市更新

和老旧建筑改造不适应的问题，存在大量难以解决的矛盾，已在各地城市更新工

作推进中造成阻碍。城市更新和老旧建筑改造往往涉及建筑设计、建筑结构、消

防安全、综合防灾、设备设施等领域国家标准规范，既有建成区在更新改造过程

中常常难以满足现行标准规范在防灾、环境、设施等方面的要求。

关键词：城市更新；管治困境；创新策略

引言

城市承载了大量居住人口与生产、生活需求，经过七十余载的社会经济与城

市建设飞速发展，当前我国城镇化已处于中期后半阶段，面对人口结构与现代生

活方式改变的重压，城市功能与独有的文化特色发生改变，出现空间形态失序、

环境品质下降、地域文化特色逐渐丧失等问题，城市建设由“增量发展”逐步转

变为“存量更新”。国家“十四五”规划明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”，“实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”要求，城市更

新上升到国家战略层面。

1城市更新主要内容

综合来看，城市更新是一项复杂的系统工程，是针对城市中已经不适应现代

化城市社会生活的街区、社区、建（构）筑物等所做的必要的、有计划的改建活动。当前，许多城市结合自身实际推进城市更新工作，探索积累了许多有益经验。从各地的城市更新实践来看，城市更新依据建（构）筑物形态与周边环境变化，

大体可以分为以下三种类型。

第一类：拆除重建类。即按照城市更新单元规划，成片区拆除符合改造条件

的建成区，包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等，并根据城

市的新规划进行建设。在这一过程中，土地所有权、使用权、用途均会发生变化，拆除后的土地大多以协议出让和招拍挂方式出让。此类更新的投融资模式基本是

房地产开发的模式，我国此前多数旧城改造、棚户区改造等均采取这一方式。

第二类：有机更新类。即在符合产业布局规划条件下，满足产业转型升级要求，以保留为主，部分重新建设，其中土地使用权主体可变可不变，基本保留主

要建筑物原主体结构，但改变部分或全部建筑物使用功能。这类更新模式主要运

用于产业升级，也称为有机更新。

第三类：综合整治类。即基本不涉及房屋拆建项目，通过整治改善、保护、

活化，实现基础设施与城市功能的更新，包括沿街立面更新、公共设施与基础设

施完善、老旧小区改造、环境净化生态修复、河道整治、公园再生等。这类城市

更新的特点是基本不涉及产权及用途的变化，更新产出的社会效益与环境效益明显，主要由政府制定方案、提供财政补贴并组织实施。

2城市更新中的管治困境

2.1体制机制不畅、高位统筹不足

1）各区县征迁补偿尚缺乏统一的标准。在城市更新改造征地拆迁的实际工

作中，不同片区补偿标准不一致的现象较为突出，被拆迁群众普遍存在相互比价、漫天要价、心理预期有落差等情况，增加了征迁难度，影响了项目进度。

2）各相关职能部门间协调配合机制不健全。目前暂未形成一个高效协调机制，各职能部门普遍存在行政审批流程复杂、要件繁琐的情况，为少担责甚至不

担责，在实际工作过程中存在审批尺度一律从严等情况，不利于项目顺利推进。

2.2社会关注度有待提高

城市经济发展到一定阶段时，社会关注重点从经济增长逐渐转向精神文明需求，但现在社会对于城市更新的关注度仍有一定欠缺。此外，城市更新是一项复

杂工程，因此在一些不合理的改造更新方案实行前，需结合专家学者意见和社会

满意度来开展调研评价，同时结合城市现状提出城市绿色空间高质量发展和城市

更新新思路。

3城市更新中的创新策略

3.1建立系统化城市更新治理体系

（1）完备系统结构

根据TESE的系统完备性提高趋势，系统完备性趋势开始时，执行装置最先

创建，并基于超系统中顺序获取传动装置、能量源与控制系统。以多领域、数字

化等手段共同赋能城市更新系统，可减少人工介入，提高系统完备性。以城市更

新治理模式为例，相关制度经历了政府强主导的一元治理，至吸收外部社会、经

济资源、价值理念形成政府介入引领、多元参与的治理结构历程。可通过行政体

系优化和政府角色转变引导城市更新在具备宏观调控、资源整合等治理优势的同时，发挥市场运作、多方协商等的积极作用，实现价值提升、权力下放、公共利

益落实、城市更新系统的自完善过程。

（2）强化多元协调性程度

系统进化过程中，系统内部协调性，系统与超系统协调性增强，相互作用逐

渐顺利。系统协调性包括形状协调、节奏协调、材料协调、动作协调、参数整体

协调（人体工程学，与人体参数相协调），可由增加可控性、动态化及子系统的

不均衡发展来实现。受此趋势启发，城市更新治理可重点提升自我控制能力，如

引入交通控制、服务反馈等智慧设施，发展海绵城市等可控理念等，同时深度掌

握空间治理场景、更新要素、实施路径等子系统间的不均衡发展关系，增加决策

过程中多元主体的协商性，在对空间资源的使用、利益分配的过程中达成动态稳定、可控化的互动机制，从而强化系统整体的协调性。

3.2坚持市场化导向，分类制定支持政策

对于纯公益类城市更新项目，难以实现经济平衡，建议加强各级财政资金支

持力度，吸引多方参与，审慎推进以捆绑土地出让的方式推动该类城市更新项目。建议探索建立省级城市更新母基金，在市、区两级设立子基金，整合打通资金渠