弹劾制度要素论纲_李秋高

　2007/6

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　弹劾制度要素论纲

李秋高

摘　要:弹劾制度是西方宪政中的一项重要制度。从理论上分析,弹劾制度包含三大要素。即行政性要素:弹劾权的行政性;立法性要素:立法机关在弹劾制度中的主导性;司法性要素:弹劾程序的准司法性。关键词:弹劾;宪政;罢免

中图分类号:DF2 文献标识码:A 文章编号:1001-490X (2007)6-094-03

作　者:李秋高,法学博士,广州大学法学院;广东,广州,510006

弹劾制度是西方宪政中的一项重要制度。其作为“西方议会器械库中最为重要的一件重型武器”,对于防止权力的滥用,维护权力分立和制衡的宪政体制发挥了重要作用。近些年,克林顿总统弹劾案、卢武铉总统弹劾案、阿罗约总统弹劾风波等不断地刺激着人们的眼球。弹劾制度在宪政体制中的作用需要人们更为细致的思考。我国民国时期几部宪法曾经规定过弹劾制度,如《中华民国临时约法》、《中华民国约法》、《天坛宪法草案》和《中华民国宪法》。虽然我国现行宪法并没有弹劾制度的规定,但是,邓小平曾经说过,有必要建立中国的弹劾制度。①

在我国监督法起草的过程中,有学者也提出要建立弹劾制度,并且一度占据了监督法草案的主要内容。因此,加强弹劾制度研究,不管是理论上还是实践上都具有重要意义。

一　弹劾制度的概念

“弹劾”的字样,有考证的是最早出现在公元前641年的“乔康宪法”(D raconi an Constit ution )中。它的原意是把妨害国家的行为,除刑事法律所定者外,控之于民意机关而受之审判。弹劾,在英语中是I m peach ment ,原有检举、告发和非难的意思。在《中国大百科全书 政治学》词条中,弹劾是指“议会控告违法失职的行政首脑、高级行政官员或高级司法官员等国家公职人员,并追究其法律责任的活动。它是议会监督其他国家机关的一种重要方式,也是对国家公职人员的一种特别刑事诉讼程序”。

对于弹劾的概念,中西方学者的定义有一个明显的不同。中国学者一般认为,弹劾只是一种控诉,不包括处罚、惩戒或罢免在内。中国学者之所以不将审理包括在弹劾之内,有着很深的历史渊源。我国学者一般将我国古代的御史向君主纠弹某一官吏的不端或不法行为称之为弹劾,而古代的这种御史的纠弹是不包括惩处的,因为这种纠弹是否采纳或进行惩处完全取决于君主的意志。在这种传统意识的影响下,我国

学者一般只是将提出弹劾包括在弹劾程序之中,而将审理程序排除在外。如台湾学者阮国华认为:弹劾二字的意义,是指议会对于服务于政府公务人员的违法失职行为,提起诉状,而要求审理与惩戒。张荣林说:弹劾权者,乃监察机关或民意机关,对于违法或失职之政府官员所行使之一种控诉权。陶百川的定义就更简单明了:弹劾只是一种控诉,不包括处罚、惩戒或罢免在内。

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与中国学者认为弹劾只是一种控诉,不包括惩处的狭义界定不一样,西方学者一般认为,提出弹劾和审理弹劾是弹劾程序不可缺少的两部分。《英国百科全书》将弹劾定义为:一种为追究犯罪的议会司法程序,在这程序中,贫民院是控诉者,贵族院是法官。T E rs k i ne 是这样描述弹劾程序的:“在弹劾中,贫民院,作为国家的代表,发现犯罪,然后,作为控诉者,在贵族院面前支持他们的指控。而贵族院,执行高级法院的功能,审理、裁判上述指控”。显然,西方学者普遍是认为,弹劾不仅只是一种控诉,还包括对控诉的审理。

基于西方法律思想和弹劾实践的影响,我国台湾地区的学者有将弹劾进行广义解释的趋势。张寒剑等在《中华民国监察院之研究》一书中认为:“弹劾权者,乃监察机关或民意机关,为典正法度,维持官纪,对违法或失职之公务员依法向有权管辖机关举控,使负公法责任,而儆效尤及来兹之权力也”。林纪东说:“弹劾,谓监察院对于中央及地方公务人员之违法失职者,叙明其事实理由,向掌管罢免或惩戒机关提出,予以罢免或惩戒,以维护国家与人民利益,而儆官邪之制度也”。虽然他们没明确指出应该将审理程序包括在弹劾程序之内,但他们强调了罢免、惩戒等实际效果,而这些实际效果的取得显然只有在审理程序之后才能得出的结论。也就是说,他们是认为弹劾包含着弹劾的提出和审理两方面。

因而,笔者认为,弹劾制度是指特定机关按照准司法程序,针对特定违法失职政府官员所进行的一种免职制度。这个概念在实质意义上指出了弹劾制度是一种免职制度,在形式意义上突出强调了其准司法程序的特征。

二　弹劾制度要素论

弹劾制度的要素是指组成弹劾制度的基本元素。弹劾制度的要素分析是弹劾制度概念的具体化。概念往往具有抽象性,不利于人们对该事物的理解。因此,在进行理论分析时,将概念具体化为要素的分析是必要的。

(一)行政性要素:权力性质的行政性

“行政”一词译于英文A d m i nistrati on ,源出拉丁文Ad m inis -trare ,其原有“管理”、“执行”的意思。然而,在政治学科当中,人们对行政的内涵却有不同的理解。一种是从广义来理解行

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政,认为国家的一切活动和作用都是行政。德国的行政法学者马叶尔、乃班德认为,行政便是实现国家政治目的的一切活动。这个定义实际上将立法、司法和行政都包含在广义的行政之中,显然和三权分立理念不相吻合,遭到了西方一些学者的反对。一种是从狭义来定义行政,认为国家的活动可以分为三部分,即立法活动、司法活动和行政活动,“行政是除立法、司法以外的一切活动”。日本行政法学家美浓部达吉的这种“除外说”在形式上虽然可以接受,但却没有赋予行政实质性内容。目前,学者在划定行政内容的范围时主要采用两种标准,一是形式意义上的标准,即以主体来划分,只要是国家行政机关的活动就是行政活动。这种划分否认了行政机关从事非行政活动的可能性,也否认了非行政机关从事行政活动的可能性,存在偏失;一是实质意义上的标准,不管主体是谁,只要是国家的事务管理或社会的公共管理就是行政。应该说,后面一种划分方法较为合理。

弹劾制度中的行政性要素是指弹劾权性质的行政性,弹劾权是一种行政权。③基于弹劾制度的司法权传统,西方学者普遍认为,弹劾权是一种司法权。“制宪会议草案赋予参议院的其他权力,则属于另一范畴,包括在行政方面参与对人员的委任和在司法方面承担审议弹劾案的法庭职能。”④这是关于弹劾权是司法权的典型说明。台湾学者贺凌虚也认为:孙中山先生的“监察权虽为治权之一,但其本质上系监察或裁判官吏的准司法权,而非政府治事之权。”⑤如果说西方早期的弹劾权还具有司法权特征的话,但当其将弹劾发展为只是一种对违法失职人员免职的手段时,弹劾权已失去其中立性,弹劾权是一种管理权而不是判断权,管理权是行政权。⑥弹劾制度建立的目的是为了监督官员的违法失职行为,协助政府建立廉洁高效的行政管理体制。行政监察是一种体制内监督,弹劾制度是一种体制外监督,两者相互配合,共同构成一个严密的行政监督网络。弹劾制度与行政监察具有一个共同的目的,就是为了加强对国家行政事务的管理。因此,弹劾权实质上是一种行政权。

根据孙中山先生的权能区分理论,“权”归人民为“政权”,“能”属政府为“治权”。为实现专家治府的理想,孙中山设立立法、行政、司法、监察和考试五院来具体承担立法、行政、司法、监察和考试五权。在孙中山先生看来,这五权都属于治权的范畴。孙中山先生的行政、监察和考试三权,以三权分立的理论来说,实际上就是行政权。弹劾权是监察权的核心,弹劾权是一种行政权。

国际监察使研究所将监察分为立法型和行政型监察两类。行政型监察使是由行政首长任命,不同于立法型监察使是由国会选任。行政型监察是一种中央集权型的监察方式,缺少对行政长官本身的监督,主要是针对下属的监督,当前较少国家将弹劾权赋予这种监察机关。国际监察使研究所认为台湾地区的监察院就是一种行政型监察使,但台湾地区有学者认为,台湾地区在1983年已经修改了总统、副总统由监察院弹劾的作法,改为由监察院全体委员过半数提议,三分之二以上决议,向国民大会提出。1989年又改为由立法院全体立法委员二分之一以上提议,三分之二以上决议,向国民大会提出。其他人员的弹劾仍然由监察院行使。因此,现在台湾地区应该是一种立法性监察和行政型监察相结合的制度。不管是立法型监察还是行政型监察,虽然它们的行使主体存在区别,一个是立法机关,一个是行政机关,但是,作为一种监察权,其实质意义仍然是一种行政权。

(二)立法性要素:立法机关的主导性

孙中山先生说过:“监察权中的弹劾权,是从国会中拿来独立的”,“弹劾权乃是国会权”。国会权在西方主要指的是立法权、包括审计权、监察权等。孙中山先生在这里强调弹劾权是国会权,其实是强调弹劾权应该归属于人民,因为国会是最广泛代表民意的机构。弹劾制度中的立法性要素主要指的是立法机关在弹劾过程中处于主导性地位。

英国议会的弹劾权来源于英国议会古老的司法权传统。美国制宪会议在弹劾制度的构建过程中,对于将众议院作为弹劾案的提出机关这一点是没有任何异议的,但是,在由谁来审理弹劾案却存在很大的分歧,主要有三种观点:一是遵循英国传统,由参议院作为弹劾案的审理机关;二是由司法机关,即联邦最高法院作为弹劾案的审理机关;三是由参议院和最高法院组成一个联合法庭作为弹劾案的审理机关。制宪会议怀疑联邦最高法院法官是否具有处理如此重大问题所应具有的“突出的坚定性”和“足够的信用和权威”,同时认为,如果由法院审理弹劾,而弹劾后又要由法院进行审判处以刑罚,那么,同一犯罪就必须接受同一法院的双重审判,这样就剥夺了两次审判可能提供的双重保障。于是,第二、三种观点遭到了否决,第一种观点得到了支持。美国确立了以众议院作为弹劾案的提出机关,参议院作为弹劾案的审理机关的弹劾模式。这种由立法机关来主导弹劾制度的模式被许多国家所仿效。如菲律宾、印度、韩国等。

弹劾制度立法机关的主导性同立法机关广泛的民意代表性相联系。基于现实的束缚,为实现主权在民的政治理想,人民通过选举制度,组建代议机关。通过代议机关行使立法权,从而把人民的意志转化为法律,要求国家权力依法行使,保证人民当家作主的地位。为保证国家权力在依法设定的轨道上运行,建立了监督制度。于是,现代民主政治的两大支柱,选举制度与监督制度得以建成。弹劾制度作为监督制度的一部分,体现了主权在民的思想,显然,由代表民意的立法机关进行主导就是题中之意了。

政党政治作为近现代民主政治发展的产物,对于扩大人民的政治参与,引导和促进民主政治的发展发挥了重要作用。但是,在西方资产阶级国家政党制度中,我们可以看到政党政治的局限性。具体就弹劾制度而言,执政党一般为议会中的多数党,当由执政党来组织政府内阁的时候,那么,由议会实施对政府的弹劾监督就是空谈。因为政党的基本职能就是维护和夺取政权。正是由于看到了立法机关主导弹劾制度之不足,在大陆法系国家,由独立的宪法法院行使弹劾权成为一股新的潮流。虽然立法机关的主导弹劾制度存在政党政治的弊端,但其广泛的民意代表性是任何其它机构无法比拟的。立法机关主导弹劾权的运行依然是国际社会的主流。

由立法机关主导弹劾制度存在一些变异的模式。在我国台湾地区,对于总统、副总统以外官员的弹劾是由监察院提出和审理。在日本,对于法官的弹劾,则成立专门的弹劾追诉委员会和弹劾裁判委员会负责。台湾地区的监察委员是由总统提名,国民大会任命。日本的弹劾追诉委员会和弹劾裁判委员会委员都由国会从议员中选举产生。从这个意义上说,虽然是间接的,但立法机关在弹劾制度中仍居于主导地位。

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