县域农业资金投入产出分析海伦个案

厦门市西坂村“金包银”模式的探析与借鉴
思考
【摘要】本文介绍了厦门市探索的“金包银”模式的背景和含义，并着重论述了笔者亲历的西坂村“金包银”项目的模式体系，包括项目的概况、建设形式、产权分配、融资配售、经营管理和收益分配等内容，并分析了其实践意义和主要存在问题，最后提出村级类似开发项目借鉴该模式的几点思考建议，富有参考价值。

【关键词】农村失地农民“金包银”模式经验借鉴
一、引言
近几年来，随着我国经济的迅速发展，工业和城市建设日益扩大，对农村土地的征收利用也越来越多，农村城市化、城乡一体化建设已成为我国当今经济社会发展的主流和趋势。

然而，在城市化的进程中，大量农民赖于生存的生活、生产资料——土地被征用，形成了众多的“城中村”、“无田村”，产生了大量的失地、失业农民。

如何处理好被征地农民的后顾之忧，解决失地农民的生产、生活出路，是近年来摆在各级政府面前的重点和难点问题。

为此，各地积极地做了各种各样有益的尝试和探索，其中也不乏富有借鉴意义的做法，如“金包银”模式。

本文笔者亲历了最具代表性的西坂村“金包银”项目实施全过程，通过该项目实例的全面分析，总结其实践意义和存在问题，提出被征地村庄启动实施类似的开发项目，应如何有效借鉴“金包银”模式，扬长避短，以期实现预期的经济效益。

二、厦门市“金包银”模式的产生背景和含义
1、“金包银”模式的产生背景
厦门市作为海峡西岸经济区建设的龙头地区，2005年明确提出了“坚持以发展工业为重点”的经济发展战略，确立了把工业集中区载体建设作为发展工业的重要策略，积极实施工业腹地向岛外拓展。

同期，在新成立的翔安区规划了总面积25平方公里火炬（翔安）产业区，随着该开发区的迅速启动和推进，与大面积征地拆迁并存的失地农民转产、转业问题，成为当地政府需要积极应对、妥善解决的问题。

“金包银”模式的代表性项目——位于火炬（翔安）产业园区北侧周边的西坂村“金包银”试点，正是在这样的背景下催生出来的。

2、“金包银”模式的含义
“金包银”模式，主要是指政府在征用农村土地、规划设计工业集中区时，在项目所在村庄的外围按人均15m2的标准（不含拆迁安置和其他既定集体用地）预留土地，作为该失地村庄的预留发展用地，同工业集中区（或新城开发区）用地一起规划建设；在不影响工业集中区生产功能的前提下，保留工业集中区范围内或紧邻的村庄，在村庄的外围进行统一规划，利用该预留发展用地建设“底层店面上部公寓”的出租用房（即“金边”建设），既给工业集中区提供了配套生活服务设施，又分配给村民作为长期经营性收入的来源。

与此同时，按照“路通、水畅、污治、有序”的社会主义新农村标准，同步对旧村内部进行规范化配套改造（即“银里”改造），使村庄内部环境全面改善，就地实现城镇化。

因此，“金包银”模式包含“金边”建设和“银里”改造两部分，“金边”建设指利用村庄
预留发展用地规划建设的用于出租经营的配套房产，“银里”改造指同步进行村庄内部的基础设施改造。

三、西坂村“金包银”模式的基本做法
1、项目概况
西坂村地处厦门火炬（翔安）产业区北侧，包括西亭和下坂两个自然村，人口2085人，耕地面积1136亩全部被工业区征用。

该村“金包银”项目系全市首个“金包银”试点，于2005年9月开工，经历两年的建设，累计建设“金边”工程建筑面积万m2，其中：万m2的“金包银”房产（人均30m2）、万m2的安置房（用于拆迁户安置用房）、其余万m2作为统筹房产（所含万m2由政府统筹用于平衡建设资金缺口；另万m2归村集体统筹经营，收益用于本村公共事业）。

2、建设模式
由于西坂村“金包银”项目属于试验性、探索性工程，项目由翔安区政府牵头组织和推动，村集体代表成立专门的工作小组充分参与研讨和决策，具体委托区属国有建发公司作为项目代建单位负责实施。

代建单位按照“统一政策、统一标准、统一设计、统一实施”的原则，在人均15m2发展用地的基础上，结合拆迁安置用地和统筹需要用地，一并申请土地征收和农地转用手续，并按程序办理规划、建设手续，实施在村庄外围建设“底层店面上部公寓”的出租用房产，其中：人均15m2发展用地的建筑容积率按控制，折合建成房产30m2：住宅部分为20m2、店面为10m2。

3、分配原则
“金包银”的房产分配，在坚持公平、公正和村务公开的前提下，
做到“一个基本，两个确保，三个统一”。

一个基本：就是使每个村民在“金包银”项目的分配中享有同等的利益为基本原则。

两个确保：确保失地农民住有所居（确保拆迁户妥善安置），确保失地农民活有所依（确保失地农民有一份房产出租经营收入）。

三个统一：“金包银”的房产采取统一的产权管理、统一的物业管理、统一的经营管理和收益分配。

4、分配方法
（1）分配对象。

除国家机关、全民所有制企事业单位的在职或离退休干部（军官）、职工外，凡本村集体经济组织成员且常住户口地在本村的村民及其合法生育或收养的子女，均享有参与分配的资格，个别分配对象存在异议的，则由村民代表大会表决确定。

（2）分配份额。

凡通过资格认定并经公示无异议的分配对象，与每人15m2的预留发展用地指标对应，“金包银”房产量化配售给村民，每人等额分配30m2，其中：店面10m2、上部出租公寓20m2。

（3）产权管理。

为便于“金包银”房产实现人均等额分配和利于统一经营管理，同时避免房产分配时常产生的择房纠纷等问题，产权全部办理给村集体经济组织（村经济合作社），即不实际分配到各户，而以村集体出具的《“金包银”房产分配股权证书》形式，以户为单位界定“金包银”房产的股权份额。

（4）转让约束。

为避免“金包银”房产被个人倒卖或控股，保护经济困难村民的长远利益，“金包银”房产的股权可以放弃、可以继承，但不能转让。

任何人不得多占或多购房产和股权，个别村民若主动放弃分配资格，则其份额由村集体统一收购作为集体统筹资产。

5、融资与配售
（1）建设投资。

西坂村“金包银”项目的建设资金，先由项目代建单位区属国有建发公司向银行贷款融资，竣工交付使用，房产配售给村民后实现资金回收并偿还贷款。

据2008年初的项目决算资料，该项目的竣工决算单位建筑面积建设成本为1825元/m2，其中包括建安工程及其配套费用1420元/m2、工程建设其他费用元230/m2、建设期利息费用175/m2，不包括征地拆迁相关费用（由工业区征地单位列入征地成本）。

（2）配售与出资办法。

西坂村配售给村民的“金包银”房产综合单价为1200元/m2，则参与房产配售的村民每人需出资万元。

该村人均征地补偿款约万元，因此大部份农户有经济能力支付此项出资。

至于小部分资金有困难的村民，经政府协调，可通过贷款来解决，即采取“五户联保”或“村集体担保”的方式，由农村信用合作社提供专项贷款。

显然，“金包银”房产配售价格1200元/m2远低于建设成本1820元/m2，产生的620元/m2的资金缺口，则由政府统筹房产出售（出租）收入和区镇财政拨补来填补。

6、经营管理与收益分配（1）经营方式。

为实现“金边”工程为工业区提供品质优良、管理规范的生活配套设施，同时为了提高出租经营效益，西坂村“金包银”房产采取统一经营管理模式。

由村集体委托区属国有物业管理公司进行统一经营管理，委托经营管理所需的管理费用从村集体统筹房产的经营收入中列支，因此统一经营管理不会降低村民的收益分配。

（2）统一包租。

西坂村“金包银”建成投入使用时，相邻的工
业园区陆续投产，“金边”房产的出租市场日趋成熟，经营前景无庸置疑。

然而，2008年的金融危机致使多数工业企业经营走下坡，直接导致“金边”房产的出租一时难以达到预期的效果（出租率仅50％左右）。

为了兑现给村民长期、稳定的收益分配，经区政府协调，西坂村“金包银”委托给区某物业管理公司包租经营，并签订10年期限的《包租协议》。

包租期间，不论出租率高低，物业公司给予村民每人每月500元的保底收益，并自主经营、自负盈亏。

包租的基础单价结合当地出租市场行情确定：公寓部分为每月10元/m2、店面部分为每月30元/m2，合计每人每月500元收益。

同时，物业公司与村建立财务共管专户，若实际租金收入超过包租价格，则按合同约定分配超额盈余部分，相应追加村民的分红。

（3）分红状况。

目前，西坂村“金包银”的出租率约为85％，实际出租收入与包租价格基本持平，物业公司基本实现了收支平衡。

从2008年初起，村民从缴足每人万元的入股资金、领到《“金包银”房产股权证书》的次日起，便开始享有“金包银”房产股权并参与收益分配，兑现每人每月500元的股权收益。

相对于村民万元的股权投资，其年静态投资收益率为％（静态投资回收期为6年），这即使在现今高通胀的时代，也不能不说是一项高收益投资。

四、“金包银”模式的实践意义和存在问题
1、实践意义
西坂村“金包银”模式的实践业已证明：“金包银”工程是有效解决工业集中区周边农村失地农民的生产和生活出路，实现农民非农化转移的一项创举工程，也是有效引导农民利用征地补偿款建设或购置经营性
资产，发展农村股份化项目，确保失地农民拥有长期、稳定收入来源的一项惠民工程；更是有效探索工业集中区周边农村主动融入工业化、城市化发展进程，推进城乡经济社会一体化建设的一项多赢工程。

（1）“金包银”模式是解决失地农民的长期生活出路问题的有益探索。

实施“金包银”工程可以保证被征地农民每家每户有一套自住房，有一份房产经营收入，为农民提供了长期稳定的收入来源，维护被征地农民切身利益，基本保证农民失地不失收，有效解除被征地农民生活的后顾之忧。

（2）“金包银”模式是尝试社会主义新农村建设新模式的有益探索。

“金边”工程建设，按照“金”、“银”兼顾的原则，村庄内部“银里”改造同步推进，全面改善了村民的居住生活环境，提高了工业区的配套设施质量。

这种模式既统筹了城乡发展，在让被征地农民离土不离乡、就地城市化的同时，通过政府引导和推动、农民参与投资和直接受益的固定资产投资，使被征地农民生活有保障，创业有基础，致富有奔头。

（3）“金包银”模式是破解“征地拆迁难”的有益探索。

当今征地拆迁问题一直是制约建设发展的头等难事，与工业集中区同步规划建设的“金包银”工程，由于其在征地拆迁之前就事先考虑好失地农民的利益保障问题，使失地农民在失去土地这一唯一的“生产资料”后，很快获得“出租房产”这一新的生产资料，有效解除了被征地农民生活的后顾之忧，顺利实现了农民生产方式的转型。

这样，实施“金包银”工程既保护了农民的眼前利益，又保障了农民的长远利益，让农民自觉融入开发区建设发展的利益共同体，征地问题便迎刃而解。

2、存在问题
（1）“金包银”房产的经营管理机制和收益分配机制有待完善。

实施“金包银”项目，施工建设易、经营管理难，原有的农村集体经济形式及其管理方式已远不能适应“金包银”股份合作制的经营管理要求，同时，村委会在观念和管理能力上，一时难以适应和跟上现代企业管理制度建设的要求。

如何加强“金包银”房产的经营管理，建立科学高效、监管有力的收益分配机制，确保参股村民的长期稳定收益问题，是摆在村集体组织和有关部门面前的一个新课题。

（2）“金包银”村的软硬件设施有待持续完善。

一方面，“金包银”村庄的村内基础设施薄弱，“银里”改造一时无法全面到位，需要持续的、长期的投入和推进，才能逐步完善硬件设施建设，最终实现“就地社区化”；另一方面，随着大量产业工人入住“金包银”，村内的商业氛围日益提升，村民违章建房、违法经营和治安管理等问题接踵而至，如何加强管理，提升村庄的软件设施建设水平也成了日益突出的问题。

（3）“金包银”工程存在政府介入过深，行政干预过多的问题。

当地政府深入主导了项目实施的全过程：人力方面派驻工作组驻村协调指挥，全程策划项目的规划设计和施工建设；财力投入方面委托区属国有企业贷款垫资建设，建成后统一包租经营；政策方面出台了房产配售、股权登记和经营分配等多项支持性、指导性文件，使得“金包银”工程几乎成了政府包办的政治工程。

然而，“金包银”房产的真正业主是村民，其经营管理和决策的主体应是村集体，政府的过多干预势必造成村民形成过份依赖政府的意识倾向，从而不能充分发挥村民的自觉能动性，这对不断巩
固项目建设成果、激发村民创业意识、完善项目经营管理机制是十分不利的。

五、借鉴“金包银”模式的几点思考
虽然“金包银”模式是解决被征地农民生产生活出路的一项创新举措和有益探索，厦门市实施后各地纷纷学习效仿，但是该模式尚不能说是一套成功的经验和完善的模式。

因此，农村集体类似开发项目，学习“金包银”模式切勿照抄照搬，应深入研究，借鉴吸收。

1、应分析项目的建设条件和建设模式
首先，“金包银”项目的建设选址须是工业区周边的村庄，其地理位置须具备房产出租经营的市场条件。

其次，“金包银”项目的建设用地必须是规划许可的农村集体发展用地，建设前必须办理农用地转用手续，未经批准许可，不能随意改变集体土地的用途。

再次，“金包银”房产的建设模式应因地制宜，不应局限于“底层店面上部住宅”的出租公寓，而应结合当地实际，充分做好市场调查，根据临近工业区的现状配套设施情况，按照市场需求制定工程建设方案：可以是出租公寓、也可以是商场、写字楼，甚至可以是仓储用房，这样才能实现建成后的顺利经营和最大收益。

2、应争取当地政府的全力支持
“金包银”建设是一项繁杂的系统工程，涉及面广协调量大，从用地规划到方案审批、从征地拆迁到工程施工、从“金边”建设到“银里”改造、从项目融资到产权配售、从经营管理到收益分配等众多环节，环环相扣，紧密连结，任何一个环节“卡壳”都将影响项目的成败，而每个环
节的顺利推进无不需要上级政府部门的支持和协调。

因此，项目启动实施过程，村级组织应及时向上级部门汇报沟通相关情况，最大限度地争取得当地政府的政策支持和扶持，这对于项目的顺利实施将起到关键性的作用。

3、应做好项目的方案比较和前期经济评价
方案比较和前期经济评价是项目前期必须深入做好的工作，它将决定项目开发的可行性、经济性和盈利性。

基本做法是根据当地情况，拟定几个建设方案（如建出租公寓、写字楼、仓储用房或组合方案等），调研当地各种用途房产的建设成本和出租价格行情，从而计算出各种方案的租金收益率，然后换算成投资收益率或静态投资回收期，投资收益率高或静态投资回收期短的方案较优。

根据类似项目经验资料，一般投资收益率（静态）小于10%或静态回收期大于12年的方案为不可行。

这是一项专业性很强的工作，村集体人员难以自行完成，建议在村集体代表参与调查和决策的基础上，委托专业咨询公司来完成，才能取得比较可靠的评价结论。

4、应制定完善的项目实施方案
项目实施方案是项目实施全过程的指导性、纲领性文件，制定详细、严密、完善的项目实施方案是推动村级开发项目顺利实施的基本保证。

村级开发项目的实施方案通常应包括：村庄综合情况分析、项目可行性研究报告、用地许可资料、建设方案与经济评价、投融资方案、房产配售方案、经营管理方案和收益分配方案等内容，其中每一分项必须经过深入调研、全面分析和充分论证，且最终经村集体表决通过后确定，形成完善、可行的方案体系，并按规定报送相关部门审查。

5、应落实村务公开、民主参与
百度文库- 好好学习，天天向上
-11 不管是“金包银”项目还是类似的村级开发建设项目，其实施主
体应始终是村集体，当地政府应“加强协调指导不包办”。

这类项目的实施，始终以保障全体村民的合法权益、平等利益和长期利益为前提，必须真正落实村民代表的知情权、参与权和决策权，真正发挥村民的主体地位和主人翁角色。

实践已证明，加强宣传发动群众，建立完善的村务公开制度，落实民主监督机制，保证村民的集体表决权，充分取得全体村民的支持和信任，对村级开发建设项目的顺利实施和成败起到决定性的作用。

六、结束语
如何破解被征地农民转产转业难题，保障失地农民的长远利益，稳步推进城乡统筹发展问题，是当今我国经济高速发展背景下相当长的历史时期内，必须面对的一个重大课题和艰巨任务。

这要求我们在工作实践中务必敢于开拓创新、努力研究探索、积极学习借鉴，才能为我国的经济建设作出新的、更大的贡献。

【参考文献】
[1] 金德钧、王素卿：建设工程经济[M].中国建筑工业出版社，2008.
[2] 石仑山、牛君：厦门特区党校学报[J].决策咨询与参考，2006（5）.。