“四个平台”破解基层治理困境

“四个平台”破解基层治理困境

作者：金春华

来源：《浙江人大》2017年第06期

“基础不牢，地动山摇。”乡镇对政权建设和组织建设起着重要作用。为破解县乡断层、条块分割等基层治理中普遍存在的难题，浙江省创新探索实践基层治理体系“四个平台”建设，着力打造中国乡镇治理现代化“浙江样板”。

“四个平台”是指综治工作、市场监管、综合执法、便民服务4个功能性工作平台。

2016年12月，浙江省在试点的基础上全面推进基层治理体系“四个平台”建设。今年，该项工作纳入“最多跑一次”改革整体推进。至5月10日，全省各地“四个平台”建设进展顺利，已有近一半乡镇（街道）完成建设，宁波、绍兴已相继实现全覆盖。因为平台的出现，县乡断层、条块分割这些基层治理中存在的全国性难题有了新的破解模式。

困境：尴尬的乡镇现状

乡镇，中国行政体系的“最末梢”。

根据省政府网站显示，2017年初，浙江共有乡镇929个，算上街道，乡级行政区共1378个。它们在基层治理中起着主力军作用，直接服务近5600万群众。

但目前，由于县乡没有很好地统筹起来，产生了诸如县乡断层、条块分割等一系列难题。

“老百姓对此有两种很形象的说法：一种说乡镇是‘打工型政府’，说的是很多县级部门把工作压给了乡镇，乡镇为部门‘打工’；另一种说乡镇是‘缺胳膊少腿型政府’，说的是乡镇尽管任务多，但人手少、资源少、职权少。”5月初，全省市县编办主任年度培训班上，与会人员在这一点上的感受竟出奇相似。

一边是各乡镇“我的地盘难作主”的尴尬，一边是“基础不牢，地动山摇”的警示。这样一个全国性难题，如何破解？

给乡镇加压？最大限度发挥乡镇工作的效能？

不可行。省编办和浙大曾合作搞过一个课题，对乡镇工作状态进行摸底。结果是，全省大多数乡镇目前的工作已经满负荷，压力很大。

给乡镇减负？很多工作都由县级部门及其派驻机构来承担。

不现实。因为，乡镇党委、政府在基层治理方面的效果比部门好。可以预见，今后很长一段时间内，乡镇还是要承担大量的工作任务。

继续乡镇的“老办法”——协作配合或者部门与乡镇共建？

效果也不甚理想。因为这些措施缺乏长效机制，而且与部门和乡镇的“一把手”的个人人脉、个人协调能力密切相关，如果“一把手”协调能力差，“共建”很可能就成了空架子。

如果赋予乡镇执法等权力呢？这需要对现行法律和体制作大调整，在省级层面并不现实。即使调整，也需要一个长期的过程。

真的无法作为了吗？

2015年3月4日，全省行政体制和机构编制工作会议在杭州召开，“四个平台”概念首次提出。3个月后，省委十三届七次全会明确提出要提升乡镇（街道）统筹协调能力，探索建设乡镇（街道）综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台。

破局：搭建平台寻良方

平台，是在没有“最优解”情况下求得的“更优解”。

基层治理体系“四个平台”，是一个资源集合平台。它运用矩阵化管理理念，把乡镇（街道）和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类，完善机制，整合力量，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台，并以综合指挥、属地管理、全科网格、运行机制为支撑。

乡镇工作千头万绪，四个功能性工作平台够了吗？

杨汛桥镇，位于绍兴柯桥区西北部，是绍兴的经济重镇之一，也是全国小城镇综合改革试点镇。去年12月起，柯桥区以杨汛桥为试点，探索基层治理体系“四个平台”的规范化、标准化和体系化建设。

“我们把乡镇党委、政府的中心工作都整合到‘四个平台’的系统中，编制了开展工作的十项机制、六个流程，还把85%的综合执法力量下沉到基层一线。”柯桥区编办主任高来兴介绍说。

在距离杨汛桥镇约400公里的庆元县淤上乡，“四个平台”同样够用。

淤上乡是一个农业乡、山区乡。这里对综合执法和便民服务的要求相对更高。乡党委副书记吴美英介绍说，去年底，乡里基本完成“四个平台”建设的运行工作。现在，乡、村、网格三级信息形成应急联动相应机制，机构实现了扁平化、信息化、联动化。对违法建筑、违法使用

土地、市场马路等违法行为，乡里基本可做到全乡范围内40分钟赶到现场处置，综合执法不过夜。

“‘七站八所’变成了‘四个平台’，各部门的网格员也变成了一个。所有问题找他一个人就行，方便。”淤上乡蒲潭村村民林生旺对乡里的便民服务赞不绝口。

麻雀虽小，五脏俱全。乡镇不管大小，和老百姓关系直接、密切的事务主要就在这“四个平台”。基层治理体系“四个平台”通过县乡之间职责重构、资源重配、体系重整，推动更多的资源向乡镇倾斜，使职权、力量等围着问题转、贴牢一线干。

要诀：属地管理来“给力”

可以说，平台是一种柔性的、功能性的工作机制，让乡镇“借力”作为。

也有人担心，要是部门不肯“给力”怎么办？属地管理成为乡镇的尚方宝剑。

建立统筹协调机制、调整人员管理机制、优化网格管理机制、强化定职定责机制，早在开始试点“四个平台”建设之初，海宁市就制定了四项配套机制，加强属地管理。

“统筹协调机制要求镇（街道）建立联席会议制度，定期会商。人员管理机制中，市级部门派驻机构人员除编制保留在原单位外，工资福利待遇、考核、成长发展等，均由镇（街道）党委为主统一管理。为确保队伍总体保持稳定，下派人员如需调整，事前必须同时向组织、编办、人力社保部门报批。”海宁市编办相关负责人介绍说。

乡镇“权”变大了，会不会出问题？

5月5日下午，在天台县龙溪乡，党委副书记许式统正在综合信息指挥室翻看一天来的办事记录。由于基层治理体系“四个平台”的任务指派都是“网上来网上去”，事件有没有办完、办得怎么样了、群众反响如何，点点鼠标都能看到，而且图文并茂。

“今年到4月底，乡里有20多个项目开工建设，这也给我们基层治理带来挑战。我们要把每一件事做细做实。”许式统说，“四个平台”的系统，对办事流程上任何一环的负责人都是一种监督，对乡镇更是。

常山县球川镇党委书记胡志彬也爱到指挥室转转，他还有另外一层考虑：“基层治理是一种依法治理，我们还是要按照法律规定来办事。而且，现在各条‘红线’画得这么清楚，我们更应该严守纪律。”

样本：基层焕发新活力

基层治理体系“四个平台”建设后，乡镇这个“龙头”真正挺起来了。