第二章 政治制度

第二章政治制度

在制度文化的诸要素中，经济制度是基础，政治制度是核心。马克思说：“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”①政治制度伴随着阶级和国家的产生而形成，并与特定时代的生产力及生产关系相适应，它体现着统治阶级的政治利益和经济利益，同时借助国家政权的力量得以确立和推行。政治制度既包括政体——国家政权的组织形式，又包括政治思想——凝聚于政治制度中的政治观念形态。

第一节中央集权：政治体制模式的确立

一、周代：向心型政治结构的初建

中国古代曾出现过奴隶制宗法贵族君主制和封建君主专制两种政体，前者存在于夏、商、周三代。夏、商、周三代的先民大都生活在黄河流域。商部族起于商丘，建都于亳（今河南商丘北），复迁于殷（今河南安阳）；周部族崛起于渭水流域后，通过伐纣战争，会诸侯于盟津（今河南孟津），战于牧野（今河南新乡），营建洛邑（今河南洛阳）为东都，从而，黄河流域成为商、周经济和政治文化的中心。依托自然条件较为优越的黄河流域，周代的经济结构由殷商的农牧混合型转变为大面积的农业生产，至少在西周，中国已逐渐形成单一的农业经济结构。周人重农，“夫民之大事在农”，②始终将农业生产置于国民经济的首位，而对商业活动则加以抑制和排斥。在周代，一方面重贾好货的商业经济得不到发展，使之不可能像雅典、罗马和日耳曼人那样，割断血缘关系的纽带，建立以地缘关系为基础的奴隶制政权。另一方面，周代保留了远自氏族社会遗存的血缘纽带关系，以单一化的农业型自然经济为基础，以长期定居、安土重迁、依赖于可耕土地的农业家族为社会的基层组织，巧妙地将血缘纽带与国家政体结合在一起，确立了“立长立嫡”、“世卿世禄”的宗法组织。

有学者指出，周代向心型政治结构的初建，有下述三方面的具体表现：其一是重农抑商的经济范型的确立。其二是树立君主权威。周天子不仅是天下的“共主”，而且又是天下的大家长。《尚书·祭统》说：“忠臣以事其君”，《左传·昭公七年》说：“王臣公，公臣大夫，大夫臣士”，都对以等级制维护君主权威作了充分肯定。以君主为至尊，以王权为核心，以专制和集权为统治风格的向心型政治模式，在西周已具雏形。诚如王国维在《殷周制度论》中所指出的：后世“天子诸侯之分始定于此”。其三是实行分封制。将周室子弟姻亲及其在灭商战争中的功臣赐封到各地建立诸侯国，作为王室代理管理这些地区。在各诸侯国内，诸侯也依例分封自己的子侄为卿大夫。各封国虽有自己的土地、军队和民众，但在政治上要服从王室的统治，所谓“礼乐征伐自天子出”；各封国要自觉承担向王室纳贡的义务，以及为王室出兵以捍卫王室的责任。分封制的实行，造就了一个向心型的统一大势，形成周王与诸

①《马克思恩格斯全集》第4卷，第121－122页。

侯共治天下的局面。③

二、秦朝：中央集权政治模式的确立

公元前221年，秦王赢政兼并六国，统一中国，建立了中国历史上第一个封建专制主义的中央集权国家。他将三皇五帝的尊称合二为一，自称“始皇帝”，在中国的封建制度史上，“皇帝”的称号从此相沿不改。关于统一后政治体制的确立，秦朝内部有过两种对立的意见。以王绾为代表的多数官员，主张在齐、楚等地另设封国，立秦始皇诸子为王，以控制边地。廷尉李斯深知周代分封制的弊端，认为若另设封国，将会重蹈周代由“礼乐征伐自天子出”，一变而为“自诸侯出”、“自大夫出”的覆辙。因此建议在全国推行郡县制，取消分封诸侯的政治惯制，而用赋税赏赐诸子功臣，以维护国家的统一和皇帝的绝对权威。秦始皇采纳李斯“置诸侯不便”的建议，开始在全国推行中央集权制度，建立以皇权为中心，从中央到地方，从行政到司法，从经济到军事，严密而又垂直的官僚机构网络。

中央集权的政治模式在秦的确立，并非偶然。首先，宗法制的农业社会异常稳固和持久。周秦之际的社会大变革，虽然一度破坏了它的原有秩序，但是，在国家最高所有权支配下的土地私有制度相沿未改。奴隶社会“溥天之下，莫非王土”的神圣原则在封建社会得以继承。无论在奴隶社会还是在封建社会，国家对土地始终具有不可替代的所有权，正如秦始皇在琅玡刻石上所明示的：“六合之内，皇帝之土”，“人迹所至，无不臣者”。①其次，尽管中央集权取代了贵族分封，官僚机构取代了血缘政治，然而，家族伦理本位的社会组织原则，经改容换形而得到继承，以宗法传统制止权力重心下移的本质并未改变。再次，秦朝建立后借助政治上的一统，大力推行度量衡的统一、币制的统一、书写文字的统一和道路交通的统一等，这一系列文化一统的举措，有助于中央集权的强化。虽然，秦朝统治的时间并不长，但是“大一统”的理论与实践，在中国政治史上的影响至深且巨。秦朝以郡县制代替分封制，以官僚制代替贵族世袭制，顺应了历史潮流，秦朝所确立的封建中央集权制的君主专制政体，沿续了2000年之久。这种政体具有下述三个基本特征：

第一，君权至上。国家的最高权力全部集中于皇帝一人，地方政府与中央各部门只是名义上的权力机构，一切政务的最高决定权掌握在皇帝手中。如秦始皇时，“天下之事无大小皆决于上”，②又如明太祖朱元璋时，“中外奏章皆上彻御览，每断大事，决大疑，臣下唯面奏取旨。”③清嘉庆皇帝说：“朕亲政以来……令出惟行，大权从无旁落。”④在中国历史上，尽管实行了君主专制下的宰相制，作为行政首脑的宰相和作为国家元首的皇帝在名义上是分职的，但在实践上，最高执政者却不是行政首脑宰相，而是皇帝，皇帝凭借中央集权的行政体制和垂直型的官僚机构，一统天下。

③详见周积民《论中华传统文化模式的创发》，《学术月刊》1989年，第7期。

①《史记·秦始皇本纪》。

②《史记·秦始皇本纪》。

③廖道南《殿阁词林记》。

第二，皇权不可转移，皇位父死子继。皇帝一旦即位，便终身任职。皇位的继承严格执行世袭制。在长期的封建时代，宰相可以由皇帝随意撤换，而皇帝是不可更换的，除了改朝换代，皇位不可动摇。

第三，官僚系统庞大。从中央到地方，官僚机构叠床架屋，官员职务分工精致，官员人数数目惊人。仅据《汉书·百官卿表》载：“吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人”。宋人洪迈《容斋随笔》卷四《今日官冗》条载，景德年间，官万员；皇祐年间，管二万员；治平年间，官二万四千员；绍熙年间，官二万三千五百员；庆元年间，官四万三千员。官员与日俱增，官制体系日益庞杂，一方面冗员众多，效率低下，一方面又像一张巨网，对专制王权起到了稳固的作用。李约瑟在比较了中西政治体制后指出：“西方经历过的是军事和贵族统治的封建主义，中国所经历的却是官僚封建主义。西方的军事封建主义貌似强大，事实上中国的官僚封建主义却更强大，更能防止资产阶级夺取政权。”⑤①

事实也是如此，西方的奴隶社会较为发达，封建社会就不够发达；中国的封建社会发达而成熟，延续的时间几为欧洲的一倍，资本主义较难产生。其中原因，既与专制王权及庞大的官僚系统对社会的严密控制相关涉，同时也缘于专制王权赖以存在的小农经济。个体农民一方面受到地主阶级的经济剥削，一方面又受到国家权力的支配，但是人身仍有一定的自由，这与西欧封建社会领主制的庄园经济和农奴制有很大的不同。小农经济的特点之一是缺乏社会凝聚力，马克思在《路易•波拿巴的雾月十八》中指出：“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离。”“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力。……归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”①②秦朝所确立的中央集权的政治体制，从朝廷指向地方，一切权力向皇帝集中，民间可以自为的范围越来越小。在中国经济结构发生新的变化前，由于小农经济沿袭未变，封建专制集权制度也为历朝所沿用，对此，谭嗣同曾概括道：中国“二千年之政，秦政也。”

第二节传统政治文化的特征

政治文化从属于制度文化，由集权制度派生的政治理论、政治思想，不能不打上集权制度的烙印，同时，传统的政治文化对于集权政治体制的正常运行又起着重要的影响。亚里士多德有句名言：“人是天生的政治动物”。因为人要生存必然要生产，要分配，从而构成人与人之间的关系，由这种关系构成的社会，又产生了个体与公众、服从与支配、权力与制衡、决策与纠误、为官与治理等一系列关系。孙中山先生曾概括道：“管理众人之事便是政治。”

①《李约瑟文集》，第7页。