第六章-新公共管理理论
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三是要完善组织机制。以往的信息技术和劳动力水 平等因素决定了政府组织采取集权制的方式。
5.新公共管理对我国行政改革的启示 (1)扩大我国行政改革的视野。
(2)利用市场力量改进政府管理。
三、讨论题
新公共管理理论对当代中国政府改革的借鉴。
尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和 管理实践等方面存在着差别(尤其是新西兰的改革 先有总体框架,而澳大利亚是在改革进程中逐步形 成总体框架),但是,这两个国家与其他经合组织 成员国相比,更多、更明确地采用了管理主义的模 式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场 机制,是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉 及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色 和文化等方面;改革的具体措施包括结构变革、分 权化、商业化、公司化、私有化等。
二、奥斯本的企业家政府理论
戴维·奥斯本,现任美国著名的进步 政策研究所研究员,同时兼任美国 州长政策顾问委员会成员和内拉斯 加州研究和发展局顾问委员会委员。 1992年与盖布勒集团(公营部门管 理咨询公司MCR的分部)总裁特 德·盖布勒合作出版了《改革政府— —企业精神如何改革着公营部门》, 该书在美国乃至全世界范围内均产 生了较大的影响。
的中心工作应该是“掌舵”,而不是“划桨”。所 谓“掌舵”就是做好决策,而具体的服务性工作则 是“划桨”。奥斯本认为,向社会提供各种服务是 划桨,政府并不精通此道。企业家政府就是应该 “转向一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨) 分开的体制。” (2)社区拥有的政府:授权而不是服务。奥斯本 认为,在一个民众自治的国家里,政府的行政专家 们不应事必躬亲,而要善于授权,鼓励公众参与管 理。
(10)以市场为导向的政府:通过市场力量进行 变革。市场机制有许多优越性,如分权、竞争、顾 客选择自由、资源与产出紧密相连、对外部环境反 应迅速等等。而行政的方法则是一种指令和控制的 机制,与市场相比,具有一系列缺陷如计划受选民 而不是顾客的推动、计划受政治而不是政策推动、 计划创造地盘,政府机构不惜代价全力保卫,计划 倾向于创造分裂的服务体系,计划不是自我改正的, 计划难以寿终正寝,计划难以达到为取得重大影响 所必需的规模,计划通常运用命令而不是奖励手段。 奥斯本强调政府要善于建立市场机制,不能只靠指 令控制进行管理。
中央财政和会计管理。
1993年克林顿上台后,开始了大规模的政府改革 “重塑政府运动”(Reinventing Government Movement),其目标是创造一个少花钱多办事的 政府,并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一 削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁 减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩 效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔的报告 《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府》 (简称“戈尔报告”),其先导则是奥斯本和盖布 勒的《改革政府》一书。
(5)讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款。 奥斯本认为,传统的官僚制度注重投入,而非产出。 在奥斯本看来,企业家政府体制则可以避免传统政 府官僚体制的这种弊端,因为企业家政府是讲究效 果的政府,它是按效果而不是按投入拨款,它对政 府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依据, 而非依据项目的多少。
第六章 新公共管理理论
一、新公共管理运动 二、奥斯本的企业家政府理论 三、讨论:新公共管理理论对当代中国政府改革的 借鉴。
一、新公共管理运动
当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的 政府改革往往被人们描述为一场追求“三E” (Economy,Efficiency and Effectiveness,即经 济、效率和效益)目标的管理改革运动。它起源于 英国、美国、澳大利亚和新西兰,并逐步扩展到其 他西方国家乃至全世界。“代表这一股潮流、全面 推进行政改革的既有君主立宪制国家,也有民主共 和制国家;既有单一制国家,也有联邦制国家;在 政府制度上,既有内阁制政府,也有总统制政府; 在市场体制上,既有自由型市场经济,也有政府导 向型经济;高举改革旗帜的,既有右翼政党,也有 左翼政党。”
美国是现代管理科学的摇篮,20世纪的美国文化 是以信奉管理为特征的。
里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围, 当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本 职责是将私人部门成功的管理方法(“最好的实 践”)引入公共部门管理领域之中,以提高政府效
率。
格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败 的主要原因是:第一是国会对联邦政府机构的日常 管理的过多干预;第二是人事尤其是高层人事缺乏 连续性;第三,缺乏追求高效和经济的诱因;第四, 会计和管理信息系统不完善;第五,缺乏强有力的
(3)完善政府运行机制。
一是要注入竞争机制。政府习惯于采取垄断的方式 进行管理,人们对私营企业的垄断深恶痛绝,却习 惯于政府的垄断行为。事实上,在社会服务领域, 竞争是必需的,它能节约成本、适应变革,使顾客 需求得到满足,并给整个社会注入活力。竞争并不 能解决一切问题,但能够使公共组织从传统官僚制 的束缚中解脱出来。
“戈尔报告” 提出政府改革的四项主要原则: 1)消除繁文缛节,由注重过程的系统转变为注重
结果的系统; 2)把顾客放在首位; 3)授权雇员以取得成果;
4)一削到底,并创造出一个少花钱多办事的政府。
3.新西兰和澳大利亚的新公共管理运动
新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管 理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别 是新西兰,它因改革的深度、广度、持续时间和成 效而被许多西方国家奉为典范。
4.欧洲大陆的新公共管理运动
欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等)的行 政改革有所不同,它不具有英、美、新西兰和澳大 利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激 进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显 的管理主义色彩,或多或少以“新公共管理”取向。
5.评论
当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普 遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎 所有的西方国家,改革的内容涉及公共管理尤其是 行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。
(8)有预见的政府:预防而不是治疗。政府应该 有预见能力,我们的政府曾经是很有预见力的。然 而,当政府的专业化程度越来越高时,他们的注意 力开始转移了,开始注重事后的处理而非事先的预 防。企业家政府应是有预见的政府,着眼于预防为 主,而不是通过事后服务来挽回损失。
(9)分权的政府:从等级制到参与和协作。奥斯 本认为,企业家政府应仿效企业领导者的做法,要 善于分权,即应削平复杂的层级组织模式,将集权 式的管理权下放。奥斯本认为,分权的机构有许多 优越性,它们比集权的机构有多得多的灵活性,更 有效率,也更有创新精神。分权的机构产生更高的 士气,更强的责任感,更高的生产率。
4.改革政府的关键环节
(1)政府作用的重新界定。政府的中心工作应该 是“掌舵”,而不是“划桨”。划桨即是向社会提 供各种服务,但政府并不精于此道。
(2)转变政府观念。政府改革从某种程度上说实 际上是一种观念的改革,其关键在于转变行政观念, 确立市场观念。政府观念的改变主要有两个方面。 第一,政府雇员服务观念的转变。第二,政府投入 产出观念的转变。
(7)有事业心的政府:有收益而不浪费。奥斯本 认为,政府长期以来都是靠财政预算过日子,很少 考虑如何赚钱。当出现财政赤字,政治家们本能的 反应就是提高税收。奥斯本认为,企业家政府是有 事业心的政府,是有收益而不浪费的政府,它不应 仅仅靠预算度日,它应学会用种种形式集资,赚钱, 它主张以花钱来省钱,为回报而投资。企业家政府 的一个重要特征就是具有一种“投资”观点,要变 管理者为企业家,变花钱政府为赚钱政府。
(2)企业家政府。奥斯本采用企业家政府这个概 念,实际上是试图把企业经营管理的一些成功方法 移植到政府中来,使政府这类公共组织能像私人企 业那样,合理利益资源,注重投入产出,提高行政 效率。“企业家政府”一词主要用来指一种政府管 理的新模式。
3.改革政府的十项原则 (1)起催化作用的政府:掌舵而不是划浆。政府
(3)梅杰政府的“公民宪章”(1991)和 “为 质量而竞争”(1992) 引入市场竞争机制促使提 供公共物品和服务的公共部门接受市场检验;各公 共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品 和服务的提供展开竞争,尤其是通过公开投标,赢
得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。
2.美国的新公共管理运动
1.政府的本质及政府官僚体制的危机
(1)政府“是我们用来作出公共决策的一种机 制”。奥斯本不赞同把政府视作一种不得不忍受的 邪恶的错误观点,在他看来,政府可以向我们大家 提供有益服务的方式,这些服务包括国防、环境保 护、警察保护、公路、水坝、供排水系统。政府是 我们解决共同问题的方式。
(2)官僚体制的危机。支撑政府的是官僚体制。 尽管韦伯式的官僚制度曾经为西方国家的稳定和提 高行政效率作出了重大贡献,但是,这种高度集权、 自上而下的垄断专权的官僚体制显得过于超级大国 态龙钟,反应迟钝,在变革和创新方面显得无能为 力了。
1.英国的新公共管理运动 英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年
撒切尔夫人上台以后,英国保守党政府推行了西欧 最激进的政府改革计划,开始这种以注重商业管理 技术,引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管 理改革。
(1)1979年,以雷纳(Rayner)评审委员会的成立 为标志,商业管理技术开始在英国公共部门引入。 (2)1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告 (全名是《改变政府管理:下一步行动方案》), 提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构,提 高公共服务的效率。
பைடு நூலகம்
二是要转变驱动机制。转变驱动机制,主要是转变 政府行为的内在驱动力,即用有使命感的政府取代 规则驱动的政府。大多数的公共组织总是被自己所 制定的规章制度和预算所左右,它们制定出无数个 规则来防止可能出现的错误。但是每当事情出错的 时候,它们又习惯性地制定出更多的规则。这样会 导致政府难以对迅速变化的环境做出反应。改变内 部驱动机制的关键是将庞大的机构分解成较少的部 分,为每一部分设定相对单一的责任目标,然后界 定其权限和预算,并授予其自主管理的权力,这也 是变官僚制政府为企业家政府的关键。
(6)受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,而不 是官僚政治需要。所谓顾客,是指政府公共组织的 服务对象——公民。在政府中,很少有顾客意识。 大多数政府雇员根本不知识谁是他们的顾客,他们 只知道为部长、为议会、为纳税人服务,而无视那 些真正的服务对象。奥斯本认为,伴随着政府提供 的垄断服务被打破,政府也应该按照企业家政府理 论来对自己进行重塑,按照企业家政府理论,政府 是受顾客驱使的,其宗旨是满足顾客的需要,而不 是官僚政治的需要。
(3)竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中 去。奥斯本认为,政府是最习惯于采取垄断方式进 行管理活动的,它常常把竞争看作是一种浪费和重 复。为此,他提出政府应通过各种形式引入竞争机 制,改善行政管理。
(4)有使命的政府:改变照章办事的组织。奥斯 本认为,长期以来,大多数公共组织都是被它们的 规章制度和预算所左右,因而常常被称之为“规章 驱动的政府”。企业家政府是有使命感的政府,它 摆脱了这种繁文缛节,它只是简单地界定它们的基 本目标和任务,再根据这一目标和任务制定必要的 规章和制度,然后再放手让其雇员去履行各自的责 任。
2.企业家政府的含义
(1)企业家。企业家一词是法国经济学家萨伊于 1800年首先提出来的,在萨伊看来,企业家是那 些把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较 高的地方的人,换言之,企业家运用新的形式创造 最大限度的生产率和实效的人。在奥斯本看来,企 业家这个概念既适用于私营部门,同样也适用于公 营部门和志愿者参加的第三部门。