第六章-新公共管理理论

4．欧洲大陆的新公共管理运动
欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行 政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大 利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激 进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显 的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。
5．评论
当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普 遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎 所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是 行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。
美国是现代管理科学的摇篮，20世纪的美国文化 是以信奉管理为特征的。
里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围， 当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本 职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实 践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效
率。
格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败 的主要原因是：第一是国会对联邦政府机构的日常 管理的过多干预；第二是人事尤其是高层人事缺乏 连续性；第三，缺乏追求高效和经济的诱因；第四， 会计和管理信息系统不完善；第五，缺乏强有力的
（2）企业家政府。奥斯本采用企业家政府这个概 念，实际上是试图把企业经营管理的一些成功方法 移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企 业那样，合理利益资源，注重投入产出，提高行政 效率。“企业家政府”一词主要用来指一种政府管 理的新模式。
3．改革政府的十项原则 （1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆。政府
（7）有事业心的政府：有收益而不浪费。奥斯本 认为，政府长期以来都是靠财政预算过日子，很少 考虑如何赚钱。当出现财政赤字，政治家们本能的 反应就是提高税收。奥斯本认为，企业家政府是有 事业心的政府，是有收益而不浪费的政府，它不应 仅仅靠预算度日，它应学会用种种形式集资，赚钱， 它主张以花钱来省钱，为回报而投资。企业家政府 的一个重要特征就是具有一种“投资”观点，要变 管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府。
“戈尔报告” 提出政府改革的四项主要原则： 1）消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重
结果的系统； 2）把顾客放在首位； 3）授权雇员以取得成果；
4）一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。
3．新西兰和澳大利亚的新公共管理运动
新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管 理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别 是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成 效而被许多西方国家奉为典范。
wenku.baidu.com第六章 新公共管理理论
一、新公共管理运动 二、奥斯本的企业家政府理论 三、讨论：新公共管理理论对当代中国政府改革的 借鉴。
一、新公共管理运动
当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的 政府改革往往被人们描述为一场追求“三E” （Economy,Efficiency and Effectiveness，即经 济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于 英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其 他西方国家乃至全世界。“代表这一股潮流、全面 推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共 和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在 政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府； 在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导 向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有 左翼政党。”
（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。 奥斯本认为，传统的官僚制度注重投入，而非产出。 在奥斯本看来，企业家政府体制则可以避免传统政 府官僚体制的这种弊端，因为企业家政府是讲究效 果的政府，它是按效果而不是按投入拨款，它对政 府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依据， 而非依据项目的多少。
二、奥斯本的企业家政府理论
戴维·奥斯本，现任美国著名的进步 政策研究所研究员，同时兼任美国 州长政策顾问委员会成员和内拉斯 加州研究和发展局顾问委员会委员。 1992年与盖布勒集团（公营部门管 理咨询公司MCR的分部）总裁特 德·盖布勒合作出版了《改革政府— —企业精神如何改革着公营部门》， 该书在美国乃至全世界范围内均产 生了较大的影响。
二是要转变驱动机制。转变驱动机制，主要是转变 政府行为的内在驱动力，即用有使命感的政府取代 规则驱动的政府。大多数的公共组织总是被自己所 制定的规章制度和预算所左右，它们制定出无数个 规则来防止可能出现的错误。但是每当事情出错的 时候，它们又习惯性地制定出更多的规则。这样会 导致政府难以对迅速变化的环境做出反应。改变内 部驱动机制的关键是将庞大的机构分解成较少的部 分，为每一部分设定相对单一的责任目标，然后界 定其权限和预算，并授予其自主管理的权力，这也 是变官僚制政府为企业家政府的关键。
4.改革政府的关键环节
（1）政府作用的重新界定。政府的中心工作应该 是“掌舵”，而不是“划桨”。划桨即是向社会提 供各种服务，但政府并不精于此道。
（2）转变政府观念。政府改革从某种程度上说实 际上是一种观念的改革，其关键在于转变行政观念， 确立市场观念。政府观念的改变主要有两个方面。 第一，政府雇员服务观念的转变。第二，政府投入 产出观念的转变。
三是要完善组织机制。以往的信息技术和劳动力水 平等因素决定了政府组织采取集权制的方式。
5.新公共管理对我国行政改革的启示 （1）扩大我国行政改革的视野。
（2）利用市场力量改进政府管理。
三、讨论题
新公共管理理论对当代中国政府改革的借鉴。
（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不 是官僚政治需要。所谓顾客，是指政府公共组织的 服务对象——公民。在政府中，很少有顾客意识。 大多数政府雇员根本不知识谁是他们的顾客，他们 只知道为部长、为议会、为纳税人服务，而无视那 些真正的服务对象。奥斯本认为，伴随着政府提供 的垄断服务被打破，政府也应该按照企业家政府理 论来对自己进行重塑，按照企业家政府理论，政府 是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，而不 是官僚政治的需要。
（3）梅杰政府的“公民宪章”（1991）和 “为 质量而竞争”（1992） 引入市场竞争机制促使提 供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公 共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品 和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢
得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。
2．美国的新公共管理运动
尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和 管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革 先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形 成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织 成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模 式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场 机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉 及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色 和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分 权化、商业化、公司化、私有化等。
（3）完善政府运行机制。
一是要注入竞争机制。政府习惯于采取垄断的方式 进行管理，人们对私营企业的垄断深恶痛绝，却习 惯于政府的垄断行为。事实上，在社会服务领域， 竞争是必需的，它能节约成本、适应变革，使顾客 需求得到满足，并给整个社会注入活力。竞争并不 能解决一切问题，但能够使公共组织从传统官僚制 的束缚中解脱出来。
中央财政和会计管理。
1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革 “重塑政府运动”(Reinventing Government Movement)，其目标是创造一个少花钱多办事的 政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一 削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁 减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩 效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔的报告 《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》 （简称“戈尔报告”），其先导则是奥斯本和盖布 勒的《改革政府》一书。
（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行 变革。市场机制有许多优越性，如分权、竞争、顾 客选择自由、资源与产出紧密相连、对外部环境反 应迅速等等。而行政的方法则是一种指令和控制的 机制，与市场相比，具有一系列缺陷如计划受选民 而不是顾客的推动、计划受政治而不是政策推动、 计划创造地盘，政府机构不惜代价全力保卫，计划 倾向于创造分裂的服务体系，计划不是自我改正的， 计划难以寿终正寝，计划难以达到为取得重大影响 所必需的规模，计划通常运用命令而不是奖励手段。 奥斯本强调政府要善于建立市场机制，不能只靠指 令控制进行管理。
（8）有预见的政府：预防而不是治疗。政府应该 有预见能力，我们的政府曾经是很有预见力的。然 而，当政府的专业化程度越来越高时，他们的注意 力开始转移了，开始注重事后的处理而非事先的预 防。企业家政府应是有预见的政府，着眼于预防为 主，而不是通过事后服务来挽回损失。
（9）分权的政府：从等级制到参与和协作。奥斯 本认为，企业家政府应仿效企业领导者的做法，要 善于分权，即应削平复杂的层级组织模式，将集权 式的管理权下放。奥斯本认为，分权的机构有许多 优越性，它们比集权的机构有多得多的灵活性，更 有效率，也更有创新精神。分权的机构产生更高的 士气，更强的责任感，更高的生产率。
1．政府的本质及政府官僚体制的危机
（1）政府“是我们用来作出公共决策的一种机 制”。奥斯本不赞同把政府视作一种不得不忍受的 邪恶的错误观点，在他看来，政府可以向我们大家 提供有益服务的方式，这些服务包括国防、环境保 护、警察保护、公路、水坝、供排水系统。政府是 我们解决共同问题的方式。
（2）官僚体制的危机。支撑政府的是官僚体制。 尽管韦伯式的官僚制度曾经为西方国家的稳定和提 高行政效率作出了重大贡献，但是，这种高度集权、 自上而下的垄断专权的官僚体制显得过于超级大国 态龙钟，反应迟钝，在变革和创新方面显得无能为 力了。
1．英国的新公共管理运动 英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年
撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧 最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理 技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管 理改革。
（1）1979年，以雷纳(Rayner)评审委员会的成立 为标志，商业管理技术开始在英国公共部门引入。 （2）1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告 （全名是《改变政府管理：下一步行动方案》）， 提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提 高公共服务的效率。
（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中 去。奥斯本认为，政府是最习惯于采取垄断方式进 行管理活动的，它常常把竞争看作是一种浪费和重 复。为此，他提出政府应通过各种形式引入竞争机 制，改善行政管理。
（4）有使命的政府：改变照章办事的组织。奥斯 本认为，长期以来，大多数公共组织都是被它们的 规章制度和预算所左右，因而常常被称之为“规章 驱动的政府”。企业家政府是有使命感的政府，它 摆脱了这种繁文缛节，它只是简单地界定它们的基 本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必要的 规章和制度，然后再放手让其雇员去履行各自的责 任。
2．企业家政府的含义
（1）企业家。企业家一词是法国经济学家萨伊于 1800年首先提出来的，在萨伊看来，企业家是那 些把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较 高的地方的人，换言之，企业家运用新的形式创造 最大限度的生产率和实效的人。在奥斯本看来，企 业家这个概念既适用于私营部门，同样也适用于公 营部门和志愿者参加的第三部门。
的中心工作应该是“掌舵”，而不是“划桨”。所 谓“掌舵”就是做好决策，而具体的服务性工作则 是“划桨”。奥斯本认为，向社会提供各种服务是 划桨，政府并不精通此道。企业家政府就是应该 “转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨） 分开的体制。” （2）社区拥有的政府：授权而不是服务。奥斯本 认为，在一个民众自治的国家里，政府的行政专家 们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管 理。