村民自治的制约因素分析

村民自治的制约因素分析
从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）颁布实施算起，村民自治已经在中国农村推行了二十七年。

二十七年的广泛实践，使得村民自治制度已经成为继联产承包、乡镇企业之后农村改革的又一重大成果。

以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心内容的村民自治制度在保障村民民主权利、提高村务管理水平、促进农村集体经济发展、维护社会稳定方面发挥了重要作用。

但是，必须清醒地看到，由于制约村民自治发展的各种因素正随着农村改革的深入逐步由隐性走向显性，村民自治的发展前景并不乐观。

甚至1998年村委会组织法的修订也不能从根本上扭转这种形势。

认真梳理和分析制约村民自治发展的各类因素，积极寻求解决方案，才能使村民自治沿着健康的轨道前进，并在充分发挥其应有效能的同时，对农村基层治理和国家政治体制改革产生广泛的影响。

笔者认为，目前制约村民自治发展的因素大体可分为如下六类。

一、思想认识制约
实行村民自治，由农民群众直接选举村干部，民主决策和管理村务，走过了一段不平凡的历程。

在实践、认识，再实践、再认识的反复过程中，人们对村民自治的看法也由模糊到清晰，由抵制到认同，由轻视到重视。

尤其党的十五届三中全会充分肯定村民自治是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造后，全党全社会对村民自治的认识有了非常大的提高。

但是就此认为思想认识问题已经解决了，那就大错特错。

口头上拥护、行动上反对的或假冒关心之名、行抵制之实的依然大有人在。

从目前来看，随意误解、曲解村民自治的各种模糊乃至错误的思想观点主要表现在这样几个方面：一是村民自治会影响农村社会稳定；二是村民自治会削弱党的领导；三是农民群众文化素质低，实行村民自治的条件尚不成熟；四是村民自治会受到家族、宗族、宗教、帮派等民间势力的操纵；五是村民自治程序复杂、麻烦难行；六是村民自治降低了行政效率，影响了国家政令的畅通；七是村民自治是对乡村干部的不信任。

凡此种种，不一而足。

分析上述观点，有的是真关心，有的是真反对，还有的是抱着无所谓的态度。

但不管以何种面目出现，其核心只有一个：村民自治不符合中国国情，少搞、缓
搞为佳，最好不搞。

真是这样吗？深入农村，到亿万农民群众的现实生活中去看一看，了解一下他们在实行村民自治后的欢畅心情和各项事业呈现出的勃勃生机，就什么都清楚了。

作为一种调适国家与社会关系的制度安排，村民自治毕竟触及了一大批人的利益。

因此，有不同的观点，有不协调的声音并不奇怪。

如果只是议论议论而已，也并不可怕。

可怕的是，一些地方领导也持这种观点，并付诸实践中。

于是，工作的不平衡问题出现了：认识高的，能采取得力措施，真抓实干，工作开展的就好；思想上有疙瘩的，消极抵制，找困难，列矛盾，工作自然就差。

选举中的不规范问题出现了：规范了选举程序，不仅工作难度增大，领导中意的人不能当选，因此只好“变通”。

村务公开中的假公开、应付检查的问题出现了：有些帐目毕竟是无法“公开”的。

思想认识问题实质上是一个如何对待个人或小团体利益的问题。

大量事实证明，只要与村民群众的利益保持一致，出于公心，不夹杂个人私欲在里面，就不存在思想认识问题。

在实际工作中，只有健全各类保障机制，开展深入的思想教育，澄清各种模糊和错误的观念，才能使广大干部，尤其是村民自治工作第一线的干部真正将思想统一到党的十五届三中全会上来，统一到村委会组织法上来，村民自治工作才能得到全面推进。

二、经济发展制约
民主的发展水平是与社会经济的发展水平相适应的，民主化的程度、方式，往往要受到经济发展水平的制约。

美国学者科恩曾经说过，使公民体力情况恶化并迫使他们主要或者完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的。

经过改革开放30多年的发展，我国的经济面貌发生了翻天覆地的变化。

农民的收入不断增加，生活水平不断得到改善。

但我国农村的经济发展极不平衡，大多数地方经济发展相对落后，有的农民尚未脱贫，解决温饱仍是他们的头等大事，这些农民首先关心的生计问题，他们没有时间也没有精力去参与政治生活。

经济发展落后，社会发展落后，人们为了寻求经济条件的改善，生活条件的改善，大多数人选择外出打工挣钱，成为流动的劳动力。

而这些流动的劳动力大多是农村青壮年及知识水平较高的人群，留守在农村的则是老人妇女儿童，他们没有兴趣也没有能力参与村民自治。

我国多数的农村经济发展落后，村集体经济基础较差，村里基本没有收入无法对村干部进行工资补助，所以导致村官无法吸引到年富力强、能力较强的人去担任。

一是宗族势力的影响。

我国农村多数自然村落的形成是靠一个或多个家族的比邻而居，因此宗族势力对村民自治的影响不容轻视。

在有的地方，宗族势力左右选举，由于掺杂宗族倾向，一些村民不是按照德才兼备的原则推荐候选人，选举村干部，而是在宗族势力的影响下盲目随从，投违心票，使公正、廉洁且有能力的候选人不能当选。

二是民主制度的思想基不牢。

我国农村长期生活在封建思想的压迫之下，几辈子过着面朝黄土背朝天的安分生活，缺乏追求民主的思想基础。

我国现行的村民自治制度，虽然是部分农村人民的自主性创造，我国的第一个自主选举产生的村委会出现在1980年的广西宜州市屏南乡果作村。

但这个制度的推广，却是通过国家的政治安排，自上而下的输入到我国农村中去的。

因此我国的多数农村缺乏内生型的民主要求，现行的民主制度、民主要求是被教导的被赐予的，我国农村缺少深入人心的自发产生的民主思想和民主传统。

五、外部环境制约
扩大农村基层民主，全面推进村民自治，是农村基层社会治理方式的重大变革，也是一项复杂的系统工程。

因此，村民自治不是孤立的，它同整个农村社会的政治、经济、文化、传统等紧密相联。

实行村民自治，要求相关变量同步动作，否则必然产生诸多的不协调。

从目前来看，村民自治似乎是“一枝独秀”，许多政策都与之不配套，相关变量都没有变，或变化太慢了。

比如，户籍管理制度。

在村委会选举中，一个重大的问题是选民资格的认定。

界定选民资格，当前最重要的依据就是户口。

没有户口，就不是本村村民，自然没有选民资格。

但是在许多地方，尤其是经济发达地区，外来人口数倍于当地居民。

他们长年生活在这里，却无法行使选举权，而户口所在地村由于长年不回村履行村民义务，也被剥夺了参与村民自治的权利。

这部分村民的选举权问题无形中就被剥夺了。

由现行户籍管理制度引起的空挂户、倒挂户等问题也常常成为村民上访、信访的重要原因。

再比如压力型行政体制的运作方式。

政府每年将财政收入、税费征收、经济及社会发展指标等分解后，层层下压，一直到村，作为考核和晋升干部的标准。

根据村委会组织法的规定，乡镇政府与村委会是指导而非领导关系。

但是部分基层地方政府仍存在老观念、老想法，没有充分发挥村民委员会的自治职能，仍把村委会当作基层地方政府的下属职能单位，通过村委会执行行政命令，运用行政手段
对村民自治进行干涉。

实行村民自治后，村委会向全体村民而非乡镇政府负责。

乡镇政府指挥不动村委会如何完成上级政府布置的各种合法或不合法的行政任务？于是通过各种手段控制村委会选举，以期“听话”的人当选自然是首选之策。

另外，土地管理政策、流动人口管理政策、社会治安综合治理政策、计划生育政策等都会对村民自治构成或促进或牵制的影响。

种种事实说明，外部环境同村民自治的深度发展息息相关。

只要影响村民自治的各种外部变量没有相应改革，单纯村民自治的硬性植入必然遭遇扭曲变形的命运。

加快相关政策的改革步伐，促进外部环境与村民自治的制度创新良性互动，已成为当务之急。

六、内在机制制约
按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。

但部分经济落后偏远乡村在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。

村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的。

多数村民只明白如何选举产生村委会委员，不了解村委会的职责和权限，不了解如何产生村民代表，不了解如何通过村民代表会议和村民大会制度行使自己的民主决策和民主管理的权利。

村务监督和民主理财小组更是存在形同虚设的情况，很多村务监督和民主理财小组的组成仅仅是文件上规定的组织机构，没有村民的实质性参与。

因此导致村民自治制度出现了部分环节的缺失，村民自治除民主选举外的其他功能出现萎缩。

尽管实践证明，村民自治制度是可行且高效的，但其内在机制远非完美，仍然需要在实践中不断补充和完善。

目前暴露出来的问题主要表现在这样几个方面：
一是罢免程序。

村委会组织法规定，当村民联名提出罢免要求时，“村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求”。

如果罢免的是村委会主任或全体委员，显然村委会不可能组织村民投票表决罢免他们自己的议案。

浙江、内蒙、天津等地已发生多起村民普遍反对，但却无法通过法定程序罢免村委会成员的事例。

二是议事程序。

村委会组织法规定，村民会议或者村民代表会议都是由村民委员会召集，讨论决定涉及村民利益的事项。

如果村委会不召集，村民会议或村民代表会议就无法顺利召开，民主决策自然也就流于形式，村委会极易游离于村民监督之外。

三是选举时间。

村委会组织法规定，“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。

”由于实行村民自治是我国政府的制度安排，是以政府行为而不是个体行为为主导。

因此，各级政府尤其是乡镇政府对村委会届满改选负有不可推卸的责任。

但当村委会选举会损害自身利益或削弱政府权威时，其行动必然消极。

这样，故意拖延选举时间，或到期不组织选举的现象时有发生。

而选民却没有正常的渠道向处于中立地位的第三者表达自己的诉求。

对于村委会选举中伤害选民民主权利的案件，现行法律没有赋予法庭受理的权力。

四是村委会干部待遇。

根据村委会组织法的规定，“村委会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。

”其来源主要是“三提五统”中的管理费，数额相当少。

造成村委会成员的职位缺乏吸引力。

这在集体经济薄弱，社区公共资源欠缺的地区表现的特别突出。

在这种情况下，乡镇政府往往利用自身资源，对村委会成员给予“奖励”，达到控制村委会的目的。

这，又违背了村民自治的初衷。

五是村委会协助乡镇政府开展工作。

根据村委会组织法的规定，村委会有义务协助乡镇政府完成各种“政务”。

由于施政行为的不规范，目前乡镇政府向村委会部署的“政务”，也就有了合法的与不合法的区别。

村委会是向全体选民负责的，自然有权也有义务拒绝不合法的“政务”。

但当村委会连合法的“政务”都拒绝时，乡镇政府该如何“处置”？
六是村委会与村支部的利益冲突，部分地方基层组织制度不健全，村委会及村支部职责不明、权限不分。

导致村委会不能充分发挥村民自治的功能或村民自治无法体现党的领导。

七是村委会与村集体经济组织的利益冲突，村委会的职责包括依法管理属于本村集体所有的土地林地及其他集体财产和管理发展当地集体经济，带领人民群众走上富裕的道路。

而在村民自治功能缺失、集体财产监督不利的情况下，容易导致集体经济组织财产流失、村干部腐败等等问题。

七、法律因素制约
村民委员会组织法是目前中国农村村民自治行为的直接法律依据。

这部法律的重点是对村民委员会的组织机构建设问题的规定，而没有对村民自治的主体、客体、内容及村民自治的程序、违法实施自治行为的法律责任等作出规定。

此外，配套法规的滞后严重影响了这部主干法律的实施。

村民自治章程和村规民约不规范，有与法律相冲突的内容也是村民自治过程中一大突出问题。

例如，有的村规民约违反妇女权益保障法，限制或剥夺外嫁女的权益。

还有就是对村民会议召开的规定与村民委员会组织法规定不相符。

有些地方的村规定“本村重大事情要召开村民会议或村民代表会议表决”，“重大事项的决策应及时召开村民代表会议或村民会议决定”，实际中以村民代表会议代替村民会议；另外多数村民自治章程规定村民会议召开以时间次数为标准，例如“坚持每三年召开一次村民会议”、“村民会议每年至少召开一次”等，这明显违反村民委员会组织法。

根据这部法的规定，什么时候召开村民会议不是以时间次数为标准，而是以事项为标准。

这些问题的根源都是法律根本上的不完善，在有实体法的基础上没有配套的程序法，没有全国统一的村民自治章程及村务公开条例。

发展民主，制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。

邓小平曾指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

农村基层民主是广大基层的干部和群众参与的社会政治活动，必须有明确的法律制度来规范。

虽然《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》为农村基层民主制定了法律法规，但是有些民主程序和民主制度还不完善，可操作性不强。

民主监督不能落到实处，群众有冤无处诉、有意见无处提。

由此可见，没有法律制度保障的民主是不可靠的。

八、司法保障制约
只有在有效的司法体系保障下，法律才能真正得到贯彻实施。

缺乏司法保障是目前村民自治制度遇到一个重大问题。

先说村委会选举。

对于选举争议，谁有最终决定权？是各级民政部门，村民选举委员会及各级选举指导机构，还是法院？在理论上是明确的。

法律由立法机关制定后，行政部门组织实施，司法部门则是“裁判”，判断是否合法。

但在实践中，司法部门并没有承担“裁判”的角
色，即使在各级人大的选举中，司法只介入到公民使用不正当手段破坏选举，而对有关选举程序的诉讼是不受理的。

当选举中出现争议无法解决时，村民只能层层上访，依靠上级派人调查，或某位领导批示后，才会有一个定论。

姑且不论这里面“人治”的因素有多大，“上级”或领导是否有权判断选举程序合法就是一个问题。

显然，“裁判”角色的错位对于规范村委会选举程序是有害的。

就村民自治制度的贯彻实施而言，也存在着一个“裁判”缺失的问题。

贯彻村委会组织法，组织村民依法自治，是各级政府的职责，当政府不履行这一职责，致使村民民主权利受到侵害时，村民该怎幺办？我国的《行政诉讼法》和《行政复议法》只保证公民的人身权利和财产权利不受政府侵害，对于民主权利没有纳入这一调节体系。

据此，各级法院和检察部门并不受理与之有关的诉讼。

当村民无法享受依法自治的权利时，唯一的途径是向上级政府投诉，依靠政府部门内部上下级之间的监督来予以纠正。

当然，这种监督的力度是大打折扣的，更多的情况下得不到纠正。

九、理论准备制约
村民自治的发展历程是典型的“摸着石头过河”。

没有现成的理论模式可供借鉴，只能依靠实践中的探索。

当村民自治这一基层民主形式在全国许多地区蓬勃发展起来后，理论界在相当长时间里并没有把它纳入研究的视野，仍一味在大城市，在上层政治中苦苦寻求中国政治现代化和民主化之路，从而造成村民自治实践的超前与理论研究滞后之间的矛盾。

尽管近些年涉及村民自治、农村基层民主的理论研讨逐渐增多，也引发了一些争论，但仍大都停留在泛泛的评述上。

对一些重大的理论问题，如村民自治与一般自治理论之间的关系，国家与社会关系视野中的村民自治，村民自治在中国民主化进程中的地位，公民的政治参与与村民自治，村民自治与传统资源等，没有能给出合理的解释，甚至没能提出一套令人信服的分析框架。

没有坚实的理论支撑，使得村民自治在遭遇农村改革深层次的矛盾和问题时，显得有些苍白和单薄。

我国是一个以农民为主体的农业大国，不研究农民的民主问题，就遑论中国的民主。

村民自治需要理论研究做指导，但这种研究必须建立在正视实践在先的基础之上，而不是坐在书斋中的空谈，因为村民自治毕竟是实践中的民主。

一味指责“以村民自治为起点，开创中国民主化道路”违背民主政治的发展规律是没有意义的，认为“村民自治是造成农村不
稳、管理低效的根源”也不是实事求是的表现。

学术界只有与实际工作者更紧密地结合在一起，才能产出有意义的研究成果。

实际工作者在理论研究的指导下开展工作，无疑会减少失误，确保村民自治沿着健康的轨道不断前进。

上述九类因素的存在制约了村民自治制度的发展，对于我国农村基层民主政治建设是有害的。

解决这些问题，既需要有关部门通力合作，共同规划设计我国政治体制改革的蓝图，又需要进一步加大法律法规、党的方针政策的宣传及对乡村干部的培训力度，使村民自治在实践中完善，在完善中发展。