我国预算管理制度的演进轨迹：1979--2014 年

我国预算管理制度的演进轨迹：1979--2014 年
简介：我国预算管理制度的演进轨迹：1979--2014 年杨志勇内容提要：979 年以来，我国预算管理制度改革经历了四个阶段：1979~1993 年，我国恢复了预算报告与批准制度，建立了以《国家预算
内容提要：1979 年以来，我国预算管理制度改革经历了四个阶段：1979~1993 年，我国恢复了预算报告与批准制度，建立了以《国家预算管理条例》为标志的新预算管理制度，着重加强预算平衡管理和预算外资金管理。

1994--1999 年，与社会主义市场经济相适应的预算管理制度初步形成，注重预算收入管理，与此同时初步形成了复式预算体系，完成了《预算法》的立法工作，并进一步加强了预算平衡与赤字控制和债务管理。

2000--2013年，我国预算管理制度逐步健全。

这一阶段以部门预算改革为中心，以支出预算管理为重点，统筹预算内外资金。

2013 年至今，预算管理制度正在按照全面规范、公开透明的总体方向进行改革。

未来预算管理制度将在中期财政规划、预算体系、预算公开与监督等多方面同时展开，并将为国家治理的现代化提供制度支撑。

关键词：预算管理；政府预算；财税改革
改革开放以来，预算管理的重点实现了从赤字、收入到支出的
转变。

随着部门预算改革和全口径预算管理改革的推进，预算外资金成为一个历史名词。

我国已形成包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径预算体系。

按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，预算管理制度正在按照全面规范、公开透明的精神进行改革。

为适应经济社会环境的变迁，预算管理制度改革或大或小，从没有停止过。

一、预算管理制度的恢复：1979--1993 年1979 年，我国预算管理制度开始恢复重建。

经济建设与市场化改革的同步进行，使财政支出压力陡增，预算平衡不断受到挑战。

与此同时，作为“财政资金”的预算外资金规模的扩大，使得既有制度无法适应管理的需要。

这一阶段，计划经济时代的国家预算管理功能定位对预算管理工作影响较大。

（一）预算报告与批准制度的恢复
早在1951 年，政务院就发布了《预算决算暂行条例》，对预算的基本原则、预算的编制及核定、预算的执行、决算的编造及审定等作了规定。

1954 年《宪法》所规定的全国人民代表大会行使的职权就包括审查和批准国家的预算和决算。

受多种因素的影响，我国预算管理制度曾长期处于不正常的运行状态。

直到改革开放之后的1979 年，我国才正式恢复编制并向全国人民代表大会提交国家预算报告，由全国人民代表大会审议批准后执行的做法。

1979 年6 月21日，时任财政部部长张劲夫在全国人大五届二次会议上作《关于1978 年国家决算和1979 年国家预算草案的报告》。

1980 年8月30 日，时任财政部部长王丙乾在全国人大五届三次会议上作《关于1979 年国家决算、1980 年国家预算草案和1981 年国家概算的报告》。

预算报告制度从此恢复。

为适应预算审查的需要，1983 年3 月，第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大财政经济委员会。

这是一个在全国人大及其常委会的领导下审查预算报告和预算草案的机构。

为适应审计监督的需要，中华人民共和国审计署于1983 年9 月
15 日正式成立。

其主要职责包括：向国务院总理提出年度中央预算执行和其他财政收支情况的审计结果报告；受国务院委托向全
国人大常委会提出中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告、审计发现问题的纠正和处理结果报告；向国务院报告对其他事项的审计和专项审计调查情况及结果；等等。

（二）预算管理制度的更新：《国家预算管理条例》的发布
《预算决算暂行条例》“暂行”40 年之后，已不能适应现实发展需要。

1991 年，为加强国家预算管理，强化国家预算的分配、调控和监督职能，促进经济和社会的稳定发展，国务院发布了《国家预算管理条例》（以下简称《条例》），并于1992 年1 月1 日起施行。

《条例》覆盖各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位（包括国家机关、社会团体、全民所有制企业事业单位等），对国家预算管理作了全面规定。

按照《条例》，国家预算实行统一领导、分级管理、权责结合的原则；国家预算应当做到收支平衡；国家设立中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算，且区分了中央预算和地方预算。

《条例》要求：各级人民政府、各部门、各单位应在每一预算年度之前按照规定编制预算草案；国家预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算两部分。

关于各级预算收入和支出的编制，《条例》规定：各级预算收入的编制，应当坚持积极可靠、稳定增长的原则；按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、虚列，不得将上年的一次性收入作为编制预算收入的依据；各级预算支出的编制，应当坚持量入为出、确保重点、统筹兼顾、留有后备的原则；在保证经常性支出合理需要的前提下，安排建设性支出；各级政府预算应按本级政府预算支出额的1%--4%设置预备费，用于解
决当年预算执行中难以预料的特殊开支；各级政府预算应当设置一定数额的预算周转金。

《条例》还对地方预算草案和中央预算草案的审查和批准作了规定。

地方各级财政部门根据本级人民政府的指示和上级财政部门的部署，具体布置本级各部门和下级财政部门编制预算草案，并负责汇总编制本级总预算草案，由本级人民政府审定后，提请本级人民代表大会审查和批准。

财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成国家预算草案，由国务院审定后，提请全国人民代表大会审查和批准。

（三）预算平衡管理：更加注重综合平衡
这一阶段，预算管理特别注意预算平衡和赤字控制。

从实际数据来看，按照当年的财政赤字口径，1979 年以来，仅1985 年出现财政结余。

当时所采用的财政平衡公式，将公债收入作为财政收入。

这样，发行国库券和其他债务融资方式所带来的财政资金都被视为财政收入。

显然，根据该口径确定的财政赤字，所有债务收入都不是赤字，只有财政部向中国人民银行的透支才是赤字。

这使得部分财政赤字因此被“隐藏”起来。

在此阶段，预算平衡和赤字控制得到高度重视。

财政收支平衡，并略有结余，被视为财政收支运行的理想状态。

从20 世纪80 年代中后期开始，“振兴财政”口号的提出，就是对现实财政困难的反应，也是对预算平衡目标的追求。

消灭赤字目标虽未能达到，但预算平衡理念的坚持，在一定程度上保证了财政赤字规模不至于过度膨胀，对于减少货币的财政性发行也有重要意义。

这一理念在《国家预算管理条例》中也得到体现，即经常性预算不列赤字；中央建设性预算的部分资金，可通过举借国内和国外债
务的方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构；地方建设性预算按照收支平衡的原则编制。

这一阶段对预算平衡有了新认识。

宏观经济管理更注重综合平衡，而不是财政平衡。

在财政赤字不可避免的同时，财政、信贷、物资、外汇综合平衡得到重视，即认为，只要实现了综合平衡（内含了资金与物资的平衡、国内与国外的平衡），国民经济就会稳定。

应该说，当时财政赤字的出现，也受到现代宏观经济学的影响。

在现实中，为更好地实现预算平衡目标，积极开拓财源，增加财政收入，并努力控制支出规模，节约支出，是预算执行中的常态。

此外，严格的财务管理，保证了财政支出范围和标准不突破，促进了预算管理工作的开展。

这一阶段，债务管理制度逐步形成。

我国1979 年先行恢复举债外债，1981 年开始恢复发行内债，债务管理注重控制国债年度发行额的控制。

年度预算经全国人大审议批准后，国债发行规模一般不得突破，也不能减少。

按照债务预算，财政部制定年度发行计划。

国债发行规模由当年财政赤字和以前年度发行的到期国债本金组成。

每年预算报告批准前的第一季度，国债发行额度控制在此期间国债到期还本付息额度内。

（四）预算外资金管理：从总量调节到制度规范
预算外资金在新中国成立之初就存在，但规模一直不大。

在财政体制统收统支之大背景下，预算外资金调动了地方、部门、企事业单位的积极性。

1979 年之后，以放权让利为特征的财税改革直接导致预算外资金规模的扩大。

在预算外收入中，国有企业和主管部门收入所占比重最大，也是增加最多的。

大量预算外资金直接影响计划式宏观调控。

预算外资金用于基本建设，影响财政信贷资金综合平衡。

1983 年2 月28 日，财政部所颁发的《预算外资金管理试行办法》要求加强预算外资金管理，搞好财政信贷综合平衡，提高经济效益。

根据该办法，预算外资金是指根据国家财政制度、财务制度规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门、各企事业单位自收自支的财政资金，包括：地方财政部门管理的各项附加收入和集中的各项资金；地方和事业单位管理的不纳入预算的资金；国营企业及其主管部门管理的各种专项资金；地方和中央主管部门所属的不纳入预算的企业收入。

财政部要求，对未经国务院、财政部批准，由各地自行设定的预算外资金项目，进行一次性清理整顿，同时加强预算外资金收支计划管理，管好用好预算外资金，特别是控制预算外资金用于基本建设。

这一阶段，国家还对预算外资金征收基金，弥补预算内财力的不足。

1983 年，国家对预算外资金等开始征收国家能源交通重点建设基金。

1983--1993 年，累计征收1810.89 亿元。

1989 年起，又对预算外资金征收国家预算调节基金，将部分预算外资金转化为国家预算收入。

此外，国家为了形成综合财政计划，全面统筹财政资金，综合平衡社会财力，还开始编制预算外资金收支计划。

从1989 开征到1996 年全面停征，累计征收调节基金685.97 亿元。

虽然国家加强了管理，预算外资金规模还是以较快的速度扩大。

预算外资金在促进经济和社会发展的同时，也存在一些问题，如化预算内收入为预算外收入；又如用预算外资金乱上计划外项目，扩大固定资产投资规模，影响调控；再如未按规定用途使用资金，挪用生产发展基金发放奖金、实物和搞福利等。

1986年，国务院发出《关于加强预算外资金管理的通知》，要
求切实加强预算外资金管理，搞好社会财力综合平衡，更好地发挥其在国民经济建设中的作用。

即便这样，这一阶段的预算外资金规模的扩大仍无法避免。

1992 年，预算外资金达到
3854.92 亿元。

规模庞大的预算外资金中有相当部分是国有企业和主管部门收入，1992 年，该类预算外资金收入达到2878.59 亿元，占全部预算外资金收入的74.67%。

将国有企业和主管部门收入视为预算外资金，与企业改革将企业视为自主经营、自负盈亏的主体存在矛盾。

1993 年，随着《企业财务通则》和《企业会计准则》的推行，再将国有企业和主管部门收入视为预算外资金是不合适的。

《企业财务通则》和《企业会计准则》通过之后，国有企业税后留用资金不再作为预算外资金管理。

事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专
户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。

履行或代行政府职能成为判断资金是否属于预算外资金的一个重要标准。

事实上，从1993 年开始，预算外资金已不包括国有企业和主管部门收入。

合理界定预算外资金的范围，实现了预算外资金管理从总量调节到制度规范的转变。

国家预算管理的加强手段是多样的。

在这一阶段，财务大检查是一种常用的预算监督方式。

财务大检查既保证了财政收入，加强了财经纪律，也确保了国民经济调整的顺利进行。

这一阶段，虽然国家预算强调了基本财政计划的定位，但它从根本上是从属于国家计划的。

本应在预算年度之前就通过的国家预算到了年中才通过，也就不奇怪了。

只要有国家计划在，有具体的各种财务管理和会计制度在，有计划地筹集和分配使用财政资金的活动就能大致正
常进行。

也正因为如此，国家预算在市场经济条件下所应有的某些功能在这一阶段是缺失的。

二、与市场经济相适应的预算管理制度的初步形成：
1994--1999 年
随着社会主义市场经济体制改革目标的提出，建立与市场经济相适应的预算管理制度成为主旋律。

《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法》）1994 年通过，并于1995 年起施行。

1995 年《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》）通过。

预算管理从此进入有法可依的新阶段。

1994 年我国还进行了一次根本性的财税体制改革。

1998 年，财政改革的目标明确为构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架。

作为公共财政框架核心内容的预算管理制度也初步形成。

为适应预算管理的新需要，1998 年，全国人大预算工作委员会成立。

这是一个协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算方案、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作的专门机构。

（一）应对国家财力困境，注重预算收入管理
1994 年财税体制改革在很大程度上与国家财力困境有关。

财税体制改革的直接目标是提高“两个比重”（即财政收入占GDP 比重和中央财政收入占全国财政总收入比重）。

因此，这一阶段，预算管理就特别注意收入管理。

改革开放以来的扩权让利改革直接减少了财政的企业收入。

“利改税”之后，各地滥用税收减免政策，导致税收收入与经济增长不同步。

1994 年财税改革，建立了以增值税、消费税和营业税为主的间接税体系，与市场经济相适应的税制基本形成，初步形成了规范中央和地方财政关系的分税制财政管理体制框架。

税收减免权
集中在中央，且建立了国家税务局。

在税制改革和税收征管的合力作用下，税收收入稳定增长机制形成。

这一阶段，预算管理明显偏向加强收入管理。

除税收收入管理外，1998 年开始推动的“费改税”（后称“税费改革”）同样是收入管理的重要内容。

一段时间以来，由于预算内资金不足，乱收费、乱罚款、乱摊派（“三乱”）盛行，财政活动严重干扰市场秩序的正常运行。

清理“三乱”，启动农村税费改革试点，建立规范的政府收入分配秩序，成为预算管理工作的重要内容。

（二）适应不同资金管理需要，初步形成复式预算体系
为适应社会主义市场经济体制下不同资金管理需要，我国初步形成了复式预算体系。

1992年，我国已开始探索复式预算的编制方式，将国家预算分为经常性预算与建设性预算。

但从1993 年开始，复式预算的含义有所变化。

1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资本经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算。

1994 年通过的《预算法》要求各级政府预算按照复式预算编制。

1995 年的《预算法实施条例》进一步将复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。

1998年，国务院印发的财政部“三定”方案要求改进预算制度，强化预算约束，逐步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算制度。

当然，复式预算体系目标的提出距离实现还有一定的差距，仍然需要积极探索。

（三）规范财政行为，完成预算立法
《预算法》是规范财政行为的重要法律。

1994 年3 月
22 日，全国人大八届二次会议通过《预算法》，决定从1995 年1 月1 日起施行。

预算立法已由行政法规上升到法律层面，加强了人大对政府预算行为的监督和制约。

与此同时，《国家预算管理条例》废除。

1995 年11 月2日，国务院第三十七次常务会议通过《预算法实施条例》，并于11 月22 日颁布实施。

这与市场经济条件下立法机构加强预算监督的要求是一致的。

《预算法》要求各级政府预算按照复式预算编制。

根据《预算法》及《预算法实施条例》，全民所有制企业（即国有企业）的预算包括在国家预算之内。

《预算法》所涉及的企业界定为本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业，较好地适应市场经济发展的需要。

《预算法》对全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会、国务院和地方各级政府、国务院财政部门和地方各级财政部门的预算管理职权作了明确规定；对人大及其常委会的包括预算的审查、批准、调整、监督等在内的预算管理职权作了分工。

《预算法》规定了预算调整的条件。

只有增支或减收，破坏原批准的预算平衡或债务增加，才要进行调整。

关于预算外资金管理，《预算法》仍只作原则性规定，即各级人民政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理，但授权国务院另行规定预算外资金管理办法，且赋予各级人民代表大会监督预算外资金使用的权力。

《预算法》将预算区分为中央政府预算和地方政府预算。

中央政府提交全国人大审查的不再是单一的国家预算。

《预算法》还规定，各级人大可以撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议，但是全国人大批准的只是中央
政府的预算及其执行情况；地方各级政府的预算草案、预算执行情况的报告，由同级人大审查批准。

国家实行中央和地方分税制。

这一点在1994 年的财政体制改革中就已得到明确。

《预算法》首次将分税制财政管理体制写入法律。

（四）注意预算平衡，加强赤字和债务规模控制
为适应社会主义市场经济体制改革的需要，我国政府收支核算制度作了一些调整。

财政收支不再包括公债收支。

财政平衡公式演变为：财政赤字或盈余=经常收入-（经常支出+投资支出）。

从1994年起，财政赤字不再向中国人民银行银行透支，而只能依靠债务融资。

从此，货币的财政性发行成为历史。

这一阶段预算平衡仍是预算管理的目标，实行从紧的财政政策，并预定在“九五”时期消除财政赤字。

但是，亚洲金融危机的爆发，让我国财政政策迅速转向，即从追求预算平衡转向更加注重宏观经济稳定目标实现。

1998 年，我国开始实行积极的财政政策，也就是实质上属于赤字财政政策的扩张性财政政策。

积极财政政策起到了迅速稳定经济、应对金融危机的作用。

1998 年，国务院决定增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。

省级人民政府要平衡全省综合财力，根据建设项目特点，决定和落实还款资金的来源，在本省范围内统借、统筹、统还。

省级财政部门作为人民政府的债权、债务人的代表，负责对财政部的还本付息工作。

转贷资金要直接落实到具体建设项目。

（五）加强预算外资金管理，促进财政秩序的规范化
为进一步加强预算外资金管理，1996 年，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》颁布。

其主要内容包括：禁止将预算资金
转移到预算外；将部分预算外资金纳入财政预算管理；加强收费、基金管理；严格控制预算外资金规模；预算外资金要上缴财政专户，实收收支两条线管理；加强预算外资金收支计划管理；严格预算外资金支出管理，严禁违反规定乱支挪用；等等。

其中，将部分预算外资金纳入财政预算管理的规定最为引人注目。

据此，各地区、各部门要将财政部已经规定的83项行政性收费项目纳入财政预算。

从1996 年起，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装基金和民航机场管理建设费13 项数额较大的政府性基金（收费）纳入财政预算管理。

1996 年，财政部印发《政府性基金预算管理办法》，规范政府性基金管理。

地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996 年起，统一纳入地方财政预算，作为地方财政的固定收入，不再作为预算外资金管理。

该决定提出今后要积极创造条件，将应当纳入财政预算管理的预算外资金逐步纳入财政预算管理。

这说明最终取消“预算外资金”已成为改革努力的方向。

与《国务院关于加强预算外资金管理的决定》配套，财政部1996 年颁布了《预算外资金管理实施办法》，重新界定了预算外资金的范围。

预算外资金，是指国家机关（即国家权力机关、国家行政机关、审判机关和检察机关）、事业单位和社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。

因此，资金是否属于预算外资金，要看是否与为履行或代行政府
职能有关。

在这一阶段，预算管理以收入管理为主。

这与1994 年财税改革之初财政困难有着密切关系。

而当财政收入稳定增长之后，特别是收入结构从以企业收入为主转向以税收收入为主，提供税收收入的非国有经济所占比例越来越大的情形出现之后，对大部分预算支出简单地切块的粗放式归口管理做法就不能适应社会发展的需要。

这一阶段，一些支出管理改革已经启动。

1999 年6 月，审计署代表国务院在九届全国人大常委会第十次会议上所作的《关于1998 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》以及全国人大常委会在审议1998 年中央财政决算和中央财政审计报告中，指出中央预算管理存在的问题，要求严格执行《预算法》，及时批复预算；细化报送全国人大审查批准预算草案内容，增加透明度；报送内容增加对中央各部门支出、中央补助各地方的支出和重点项目的支出等。

1999 年12 月，九届全国人大常委会第十二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，要求细化预算编制，加强对中央预算的审查和监督。

全国人大常委会预算工作委员会进一步要求，财政部在向全国人大提交2010 年中央预算草案时，要提供中央各部门预算收支等材料，报送部门预算。

1999 年，财政部对此作出积极回应：考虑到各方条件约束，编制规范化的部门预算还比较困难，只能在现有预算收支分类的基础上尽可能细化；试编部门预算。

财政部报送全国人民代表大会的2000 年预算草案，除包括原有按功能分类的预算外，还将部分支出以附表的形式细化到部门和有关项目。

三、预算管理制度逐步健全的阶段：2000--2013 年。