论完善地方立法程序的对策

第24卷第1期大庆高等专科学校学报Vol.24　No.1 2004年1月JOU RNAL　OF　DAQING　COLLEGE January　2004

论完善地方立法程序的对策

毕可志　张永强

摘　要　要实现地方立法的民主化、科学化,就必须针对我国现阶段地方立法程序的现状,考虑到未来地方立法发展的需求,完善地方性法规立法程序,其对策应包括:完善地方立法的规划制度;改革和完善地方性法规的起草程序;改革完善法案提出制度,保障有提案权的主体充分行使提案权;完善地方立法的审议程序;完善地方立法的表决程序;规范法规的批准程序;完善地方性法规的公布程序。

关键词　地方立法　程序

要实现地方立法的民主化、科学化,就必须针对我国现阶段地方立法程序的现状,考虑到未来地方立法发展的需求,通过完善地方立法程序加以实现。目前,我国尚未制定统一的地方立法程序法,尽管一些省、市、自治区自行制定了本地区有关地方性法规制定程序的办法,但就其程序的内容来看,它们基本上属于机关的内部工作程序,程序的“公开”、“民主”程度远未达到现代“法治”的要求。为此,笔者认为应从以下几个方面完善地方立法程序。

一.完善地方立法的规划制度

编制立法规划虽然不是立法的必经程序,但做好立法规划的编制工作,有利于立法机关妥善安排立法进程,明确立法重点;有利于有关立法工作机构和人员明确职责,提高效率;有利于克服草率立法、重复立法、分散立法的现象,提高立法质量。为了增强立法规划的民主性、可行性和科学性,必须从以下几方面对其进行改革和完善。

1.加强调查研究工作,使立法规划更加符合客观实际。由于立法规划是对今后一段时期立法工作所作的一种比较科学的安排,因此,在编制立法规划的过程中,要做好调查工作,并且要对从调查中获得的各种信息、材料进行认真分析、深入研究,以便准确地把握社会生活对立法的客观需要,“根据本地区政治、经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要,在科学预测的基础上,提出立法项目”。①并将其反映到立法规划中。

2.在审议立法项目时,要进行充分的科学论证。地方立法机关在审议立法项目时,要克服那种简单、随意的做法,即从本单位工作任务的轻重缓急等方面来决定立法项目去留的做法。要求提出立法项目的部门,在提出立法项目的同时要附报立法项目的有关理论论证资料。地方立法机关审查立法项目时,不仅要审查论证该立法项目所调整的对象即某些特定的社会关系是否急需用法律手段调整,采取法律手段调整的利弊,如何协调与其他调整对象的关系,国外同类法规调整社会关系的效果等;还要审查立法项目的可行性,即立法条件是否成熟,人民群众能否接受,国家财力、物力和人力方面能否承受,是否得到社会道义的支持,传统观念阻力的大小以及社会心态、价值观念对立法项目的影响等,做到论证充分。

3.充分发挥地方立法综合机构在编制立法规划中的作用。②目前,立法综合机构在编制立法规划中的作用还没有充分发挥出来,对报来的立法项目,往往是报什么列什么,谁的积极性高就给谁立的被动局面,缺乏统筹规划、综合安排,因而使立法规划往往成了大拼盘、大杂烩,缺乏应有的科学性、系统性和可行性,一些适应改革,迫切需要的法规却迟迟无法出台。为扭转这种局面,必须充分发挥地方立法综合机构在立法规划编制过程中的主导作用,从而制定出科学的立法规划。这就要求,立法综合机构要精心组织有关机构人员和各方面专家、学者,对立法建议项目进行深入、充分的研究和论证,切实分清立法项目的轻重缓急,以使立法规划更加符合本地区实际,更具有可操作性。

4.完善立法规划的审批程序。立法规划的编制是一种准立法性质的活动,因而应该由享有立法权

的机关来行使立法规划的编制权。但在地方立法实践中,特别是在制定地方性法规过程中,立法规划往往由主任会议研究确定。而依照法律规定,常委会有立法权,主任会议却没有这种“立法权”,由主任会议决定编制出来的立法规划,未经常委会审议,其民主性、科学性和可行性往往不够,执行过程中也难免遇到这样那样的问题。我们认为,对于地方性法规的立法规划应当由常委会会议审议通过。在实际工作中,可以先由法制委员会或立法工作机构将立法规划草案报请主任会议研究,待其原则同意后,提交常委会会议审议。在常委会会议召开前,应将规划草案及有关说明材料提前送达常委会组成人员,以保证常委会组成人员有足够的时间来研究立法规划草案,保证审议的质量。在审议过程中,分歧不大的,可经一次审议即行表决;分歧比较大的,可安排下次会议再行审议,待分歧减少后再行表决,立法规划由常委会组成人员来审议的做法,保障了常委会组成人员对立法工作的知情权,有利于他们更早、更有目的性地进行立法调研工作,从而增强立法规划的科学性、系统性和可行性。③

5.立法规划的调整或变更要规范化、程序化。立法规划一旦审议通过,便不得随意调整、变更。但是,在立法实践中,“由于社会经济、政治、法制、文化的发展进程中往往会发生在编制规划时难以或未曾预测的变化,由于编制规划时限于条件、水平或其他因素的作用使规划中往往存在着这样那样的缺点、问题,因此,在贯彻实施立法规划的进程中应当重视适时地对立法规划作适当的修改、补充或其他变动,以促使规划不断完善”。④需要注意的是,在对立法规划作适当的调整时,应当依据严格的程序来进行。在调整和变更之前,应由立法综合机构进行专门的调查研究,审查调整和变更立法规划的必要性和可行性,然后再拿出具体的方案报请主任会议研究,主任会议同意后再提交常委会会议审议决定。

二.改革和完善地方性法规的起草程序

起草法规草案是地方立法过程中一个必经的、极为重要的基础性阶段,任何法规的形成,都不可能越过这一阶段,这一阶段的工作是否扎实、有效,直接关系着以后的立法活动能否有效地开展,关系着立法的质量。笔者认为,应从以下几个方面改革和完善地方性法规的起草程序。

1.法案起草者应明确起草的意图。任何法案都有立法意图,只有在立法意图明确之后,才能够初步奠定整个立法的基调,较好地完成法案起草任务。法案的立法意图应当是由提案者或法案决策者加以明确,由法案起草人加以理解、运用和贯彻的。但在地方立法实践中,事实上情况并非完全如此。多数情况下提案人或其他立法决策者并不将立法意图传授给起草人,这就使得起草出来的法规案与提案人的初衷不相吻合,甚至大相径庭,不得不进行大幅度的修改甚至重新起草。因而在完善地方立法的过程中,“应当逐步改变这种状况,将明确立法意图的任务主要交由提案者或法案决策者承担起来。”⑤

2.拓宽法规案的起草渠道,建立起草回避制度。目前,大多数法规案是由政府有关部门起草的,许多起草部门“不顾权力的设置和利益的合理分配,只顾扩大自己部门的权力或只考虑本部门的利益”。⑥使法规草案不同程度地带有“部门立法痕迹”,部门保护主义色彩较为浓厚。解决这个问题的办法之一是拓宽法规案的起草渠道、建立健全起草回避制度,亦即法规案由与该立法事项没有利害关系的机构负责起草,而与该立法事项有利害关系的执法部门在起草工作中予以回避。其具体操作办法可采取委托专家学者、科研机构成立起草小组,进行法规起草工作。这就不但打破了由政府有关部门主导法规起草权的局面,强化了立法机关各专门委员会、工作委员会和政府法制工作机构起草法规的职能,注重了发挥教学、科研机构有关专家、学者在法规起草中的作用,更主要的是消除了法案起草中的部门化倾向,提高了法规的科学性,保证了立法的质量,同时,这也有利于节省经费开支,提高立法效率。

3.建立法规案协调制度。一部地方立法草案,其内容往往涉及到两个以上行政主管部门的职责权限和利益划分。因而,部门之间的职责权限如何划分,利益如何分配,就成为地方立法工作中需要解决的一个难题。这就要求,在地方立法的起草过程中必须充分做好协调工作,凡法规的内容涉及两个以上主管部门的管理权限,在成立起草工作机构时,应注意人员结构的合理性,不能只确定其中的一个部门参与该法案的起草,要让与法案有密切联系的有关单位都有一定人员参加法规草案的起草,使各方面的意见都能反映到法规草案中。在权责界限不明,分歧意见较大的情况下,起草主管部门应当举行由有关部门参加的起草协调会;在正式提交常委会会议前,起草主管部门必须召开由相关执法部门主要负责人参加的协调会,以便各部门能够取得统一意见。否则,必然会影响地方立法草案的及时审议和正常修改,进而影响立法的进程和法规的质量。

4.充分发挥人大常委会和政府法制机构在立法工作中的主导和核心作用。应当确定由权力机关的有关专门委员会、法制工作机构或政府法制工作机构作为法案起草主管单位。同时,人大常委会应加强对法案起草工作的指导和督促,经常听取有关部门关于起草情况的汇报,对起草中遇到的重大分歧应及时进行协调。对于内容重要、综合性强的法规,尤其是规范政府权力行使的立法,人大常委会应亲自组