法国宪法委员会评析(一)

法国宪法委员会评析(一)

一、宪法委员会的性质法国的宪法监督方式能否作为一种可以与以英国为代表的议会监督模式、以美国为代表的普通法院监督模式及以德国为代表的宪法法院监督模式相提并论的独立的宪法监督模式，在学术界尚有争论。由于宪法委员会在行使监督宪法实施的权力、判断特定的法案是否违宪时，都是以判决的形式作出的，并且都需要遵循一定的程序，所以有学者将法国的违宪审查模式归入奥地利式的审查模式中而不将其单列为一种审查模式，有些论着甚至直接将宪法委员会称为“宪法法院”，以表明其特设司法机关性质。然而否定宪法委员会的司法机关性质的观点也较为普遍，法国政府认为（见司法部长于1976年10月16日在参议院的声明）宪法委员会“尽管具有组织形式，但它并不是一个司法审判机构，它是调整公共权力运行的组织”，从而将宪法委员会定性为一个特设政治机关。相应地将由宪法委员会行使宪法监督（违宪审查）权的模式便被称为专门政治机关审查模式。上述两种具有代表性的观点都不否定宪法委员会作为专门宪法监督机关的性质，根据法国宪法委员会的组成及其工作原理，可以看出法国的宪法委员会作为特设政治机关的性质更为突出，不过也不能完全否定宪法委员会带有某些司法机关的属性。（一）在宪法委员会组成人员方面体现其政治机关的特征。法国现行的1958年宪法及在1958年11月7日颁布的《宪法委员会机构设置法》都没有对其法律方面的专业知识提出要求，相反，现行宪法委员会成员都是接受政治性任命的官员（PoliticalAppointees），而不是司法性官员。任命法国宪法委员会成员时，不论是总统，还是参议院议长、国民议会议长都比较重视成员的政治经历，即，即使某人不是法律专家，也是可以成为宪法委员会的成员。宪法委员会成员资格就充分体现了该机构不注重法律专门知识的非司法性的一面。宪法规定宪法委员会成员的任命权也刻意保持总统、国民议会、参议院各方面力量的平衡，在总统、国民议会议长、参议院议长之间平均分配任命名额，经任命的成员有任期限制，而且不能连任，卸任的法国总统是宪法委员会的当然的、终身的、资格不可变更的成员，此规定更加明确了宪法委员会成员政治资历的重要性。而司法机关由法官组成，法官除具有法律专门知识外，还在任命程序、职务保障方面有特别的规定。法国普通法院的法官，都是从毕业于国家法律服务学院（EcoleNationaledelaMagistrateure）的法律专门人才，而德国宪法法院的法官，只有具备法律专业知识者才可担任，如德国《宪法法院法》规定“（宪法法院）每院的三名法官应当从联邦最高法院任职的法官中选任。只有在联邦最高法院中至少任职三年的法官才能具有当选资格”。宪法和法律要求法官独立并保持政治中立，法官远离政治也就成为保持法官独立、中立的必要条件。但不论是法国的宪法还是此后的宪法委员会机构设置法中都没有全面禁止宪法委员会成员参加政治活动或参加竞选，而仅仅是禁止宪法委员会成员在政治团体内担任领导职务，或要求其在参加竞选时辞去宪法委员会成员资格，在以后签署的各项文件或参加的各项活动都不得提及宪法委员会成员身份。从宪法授予宪法委员会的职权来看（审查议会立法是否规定了应当由政府条例规定的事项、审查议会选举活动的合法性-这原本为议会行使的权力，审查议会通过的法案的合宪性，甚至是强制性地规定某些议会立法要经过宪法委员会的审查），宪法委员会也不是在总统、总理及议会三个主要的政治机关的关系中处于居中裁判者的地位，而是用来限制议会的政治机关，所以宪法委员会被称为“一门对准议会的大炮”。法官在行使审判权时，地位相等，没有上下级之分。每一个法官，其意见在表决中具有相同的分量，而在宪法委员会中，在行使职权时，却并没有完全实现各位成员意见的平等性，而是使其中具有了类似于行政机关或其他政治机关的一种官僚特征，如在表决时，如果赞成与反对的票相等时，宪法委员会主席所持的意见就将决定整个宪法委员会的意见。（二）在宪法委员会与其它国家机关的关系方面体现政治机关的特点宪法委员会在处理争议时具有明显的倾向性，难于保持司法机关那种应有的独立地位。如在全民公决时，政府可以向宪法委员会进行咨询，宪法委员会“应当向政府提供有头全民公决的咨询意见”，而且仅仅是这种被宪法规定为是咨询意见的意见，也

对政府具有一定的约束力，以至于“任何基于宪法委员会咨询意见所采取的措施应当通知宪法委员会”；当总统在依照宪法第16条之规定需要行使紧急命令权之前，需要向宪法委员会进行咨询，而且，法国的宪法委员会受政府的影响较大，如宪法委员会对立法事项是否合宪的审查，一般情况下要求在1个月内作出决定，而如果政府认为情况紧急，则宪法委员会应当在8天之内作出决定。可以看出，如果宪法委员会是司法机关，则其缺少司法机关必不可少的独立性。（三）在宪法委员会的工作程序方面体现政治机关的特点司法机关在行使司法权时具有被动性，遵循“不告不理”的原则，即只有存在法律上的争议并由相应的当事人向法院提出解决争议的请求时，司法机关才可以行使司法权以解决争议。法国的宪法委员会却可以主动地介入有关事项，甚至是不存在法律争议的事项也可以介入。如在全民公决中，宪法委员会可以对被授权用官方设施传播信息的组织名单以表意见（宪法委员会机构组织法第47条），“可以任命从普通法院或者行政法院法官中选任的代表，基于有关部长的同意，监督现场公民公决的活动”（机构组织法第48条），“宪法委员会应当直接监督所有投票的计票统计”，此类事项可以看作是宪法委员会自由裁量是否行使权力的事项。另一种情况是法律规定尽管某些对规范性文件不存在争议，但为了使这些规范性文件具有合法性，宪法、机构设置法也规定必须申请宪法委员会对这些规范性文件作出审查，如宪法第六十一条规定“各个组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决”，此时的宪法委员会在一定程度上是参与了立法活动，其审查活动使得宪法委员会无异于是国民议会、参议院两院外的第三院，与议会两院分别提出议案、审议并通过法案、总统签署法律具有大致相同的性质。同时，普通司法机关所关注的正是公民与公民之间、公民与其他社会主体之间的法律争议，或以国家名义提起针对特定人的刑事指控，具有普通民众易于接近的特点。而按法国现行宪法，宪法委员会不受理公民个人对立法事项的合法性的审查请求，向宪法委员会提起针对议会立法等事项的合宪性进行审查请求的，大都是政治性的官员，如总统、总理、国民议会议长、参议院议长、国民议会的60名议员的联合或参议院的60名议员的联合，或者是政治活动的参加者–––竞选中的候选人、选民等，所以宪法委员会审理的事项都是具有政治性的事项，具有一般民众不能接近的特点。（四）在宪法委员会裁决的法律效力和历史传统方面体现政治机关的特点司法机关的判决就其效力而言，仅仅是对特定的当事人有直接的约束力，而不具有普遍的约束力。英美等普通法国家实行判例法制度，法院的判决所具有的约束力，不仅仅对诉讼当事人有约束力，而且对诉讼当事人之外的社会主体也具有约束力，但是，这种对当事人之外的社会主体的约束力最终还是通过法院在以后的审判活动中体现，即法院在审判活动中遵循先例，在解决法律争议时，将以前的判决所确定的原则适用于以后的案件，相似的争议将便得到解决。当事人之外的社会主体如果不希望自己的行为因为与法院的判决所确立的原则相违背而导致在诉讼中形成对自己不利的判决，就会遵循法院的判决，而如果法院判决所确定的原则被当事人之外的社会主体所违反，但这种行为并没有被诉至法院，法院也不能对其施加惩罚。但法国宪法规定，宪法委员会的裁决对一切国家机关都有约束力。宪法委员会是由1799年出现的元老院经过多年演变发展而来，当时的元老院就是立法机关的组成部分，期间虽经多次改造，然而其浓厚的政治传统并没有放弃，宪法委员会作为一个政治机构基本上符合法国的法律传统，所以就有“法国宪法委员会为会议制之组织”的看法便不足为奇。二宪法委员会监督模式的法理依据分权学说和社会契约论是法国宪法委员会监督议会立法是否符合宪法的规定的法理依据。（一）对分权学说的理解是宪法委员会监督模式形成发生了重要的影响。法国是遵循分权原则的国家，并将有无分权原则与一个国家是否有宪法相联系，1789年《人权宣言》宣称：“任何社会，如果权利无保障或分权未确立就没有宪法”，此原则在法国的各部宪法中都要有一定程度的体现，宪法将国家权力分别授予立法机关、行政机关和司法机关，并且在立法机关内部也进行一定程度的分工，如1795年宪法规定，立法权由上、下两院（元老院和五百人