人力资源服务业发展的新特点与政策建议_来有为

社会探索
人力资源服务业发展的
新特点与政策建议
来有为
[内容提要] 我国人力资源服务业专业化程度低，企业规模小，面临着一些亟需解决的体制性问题和障碍性因素。

建议采取有力措施，解决制约我国人力资源服务业发展的突出矛盾和问题，推动人力资源服务业实现产
业化、规模化发展。

[关键词] 人力资源服务业 外包 产业化
一、全球人力资源服务业的主要发展特征
人力资源服务业（又称为“人才服务业”）是指为人才和用人单位提供相关服务，从而促进人力资源的有效开发与优化配置的生产性服务业。

近几十年来，全球人力资源服务业实现了快速发展，专业化和信息化水平不断提升，为各国提供了大量的就业机会，带动了相关产业的发展。

全球人力资源服务业呈现出如下一些主要发展特征：
(一）实现规模化、全球化发展
近年来，西方发达国家的人力资源服务业专业分工更为细致，信息化程度不断提高，很多企业在市场竞争中逐步发展壮大，实现了规模化、全球化发展，在不同的国家、不同的文化背景下都具有很强的市场竞争力。

瑞士德科公司（Adecco）、美国万宝盛华公司（Manpower）、荷兰任仕达集团（Randstad）是2009年财富杂志全球500强企业。

2008年，全球排名前五位的人力资源服务企业营业收入之和达到900亿美元，就业人数超过了16万人，企业的规模越来越大。

全球人力资源服务业的领军企业有瑞士德科、美国万宝盛华、荷兰任仕达、美国ADP公司、美国美世咨询公司（Mercer Management Consulting）、美国翰威特咨询公司（Hewi tt Associates Inc）、日本仕达富公司（Staff Service）、英国ECA国际（ECA International）、美国华信惠悦公司（Watson Wyatt Worldwide Inc.）、美国巨兽公司（Monster Worldwide）等企业。

全球众多知名企业，如IBM、雅高企业服务、麦肯锡、埃森哲、甲骨文等，也将人力资源服务业作为企业的核心业务之一。

瑞士德科公司是世界最大的招聘顾问公司，在全球60多个国家拥有7000多家办事处，员工人数超过37000名。

德科2008年的营业额是292.23亿美元，净利润7.25亿美元，在2009年财富杂志全球500强中排名第299位。

美国万宝盛华是全方位人力资源雇佣与管理服务提供商，服务对象涵盖了世界顶尖的跨国公司以及各行各业的中小企业。

万宝盛华最早开创“短工供应”模式，业务量实现了爆发式增长。

2008年，万宝盛华的营业收入是215.53亿美元，净利润2.19亿美元，在2009年财富杂志全球500强中排名第432位。

(二）产业发展前景广阔
经过多年的发展，全球人力资源服务业已成为规模巨大的产业。

据统计，2002年，美国从事就业服务业机构共41861家，营业收入1308亿美元，从业人员428万人；人力资源及高级管理人员搜寻咨询服务业共有机构16203家，营业收入139亿美元，从业人员12万人；商业学校和计算机、管理培训机构8004家，营业收入73亿美元，从业人员65899人；专业和管理发展培训机构4541家，营业收入39亿美元，从业人员30050人。

近年来，西方发达国家的人力资源服务业满足客户需求的能力进一步增强，同时，伴随着人力资源外包、网络招聘、人才培训、人才测评等新兴业务领域的全球化发展，人力资源服务业的发展空间进一步拓宽，成为具有广阔发展前景和高成长性的生产性服务业。

欧美国家作为人力资源外包业务诞生和较早开展的地区，人力资源外包已具有成熟的业务模式，外包的业务范围和内容也越来越广，约有60%～80%的企业进行人力资源外包。

2005年2月，英国电信公司（British Telecom）与埃森哲咨询公司（Accenture）签订了为期10年、价值高达5.75亿美元的人力资源外包合同。

根据这份合同，埃森哲咨询公司将为英国电信公司的8.7万名雇员和18万名退休职工提供外包服务。

任仕达集团是人力资源外包解决方案供应商，2008年的营业收入达到了205.48亿美元。

网络招聘又称为“互联网招聘”或“电子招聘”，是伴随着互联网的迅速发展和普及而兴起的招聘方式。

网络招聘有两种主要方式：一是注册成为第三方招聘网站的会员，在第三方招聘网站上发布招聘信息，收集求职者资料，使
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2010年第5期《发展研究》
用简历数据库或搜索引擎等工具查询并聘用合适人才；二是在企业自己的网站上发布招聘信息，吸引人才。

相对于传统的招聘方式，网络招聘具有覆盖面广、方便快捷、成本低、针对性强等方面的优势。

网络招聘的方式在美国等西方发达国家已经很流行，成为大学毕业生和公司职员求职的首选方式。

美国巨兽公司（Monster Worldwide）是全球起步最早、发展规模最大的网络招聘企业，2008年，巨兽公司拥有6950名员工，服务网络覆盖了北美、欧洲和亚洲的50多个国家，营业收入为13.44亿美元。

(三）并购重组更加活跃
人力资源服务企业不仅在其它行业的并购重组过程中发挥着关键作用，帮助企业开展并购前、并购中和并购后的人力资源管理，人力资源服务行业自身开展的并购重组近年来也非常活跃，推动了人力资源服务业的全球化发展。

瑞士德科公司是瑞士阿第亚（A d ia）和法国艾柯（Ecco）两家人力资源公司在1996年合并的产物。

2000年，德科又以16亿美元的价格收购了美国Olsten公司，超越万宝盛华成为全球第一大人力资源服务公司。

万宝盛华也积极开展企业并购，弥补自身在信息技术和高端人力资源服务业方面的不足，开拓新的业务领域。

2003年，万宝盛华以4.48亿美元收购了世界级的再就业服务机构Right Management Consultants，向那些因为经济不景气而失业的工人提供培训。

2007年12月，任仕达集团以51.7亿美元收购了世界第四大综合性人力资源服务机构维迪奥（Vedior）。

任仕达集团还收购了我国上海人才有限公司70%的股份。

二、我国人力资源服务业的发展状况及存在的主要问题
目前，我国人力资源服务业的市场竞争主体已经出现了国有机构（包括国有企业和事业单位）、民营企业、中外合资企业“三分天下”的格局。

中国国际技术智力合作公司是我国人力资源服务业的领军企业，为15000余家客户提供专业的人力资源服务，2008年营业收入为143.22亿元，列2009年中国企业500强第373位。

不过，从总体上看，我国人力资源服务业专业化程度低，企业规模小，面临着一些亟需解决的体制性问题和障碍性因素，主要体现在下述一些方面：
(一）市场化服务和公共就业服务界限不清晰
人力资源服务涵盖人力资源管理咨询服务、就业服务、培训服务等多个领域，分为市场化服务和公共就业服务两个组成部分。

市场化、经营性的人力资源服务形成了人力资源服务业。

政府相关部门和行业协会依据相关法律法规对人力资源服务业进行监管，企业开展自主经营。

而公共就业服务是各国政府向公众提供的基本公共服务，与义务教育、公共卫生、公共文化等一样，属于政府提供公共服务的重要组成部分。

公共就业服务体系由公共政策、公共财政给予保障和支持，以促进就业为目的，向劳动者提供公益性就业服务。

国际劳工组织在《就业服务公约》中规定：“各国应建立一个全国性的公共的、无偿的职业介绍体系”。

欧美国家的实践表明，公共就业服务是提高市场信息透明度，促进就业，防止就业歧视并使各类弱势群体得到帮助的重要力量。

《中华人民共和国就业促进法》中规定：“县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构”。

目前，我国初步建立了由县区以上综合性服务机构（包括政府举办的人才交流服务机构和劳动就业服务机构）、街道（乡镇）社区基层服务窗口，以及就业训练、创业服务等服务实体共同组成的公共就业服务体系，覆盖面日益扩大，在促进就业、推动经济发展方面发挥了积极作用。

人力资源服务业与公共就业服务是一种互相补充、并行发展的关系。

促进两个服务体系的共同发展，是主要市场经济国家在人力资源开发方面的有效做法。

面向市场的人力资源服务企业开展包括人才招聘、人才派遣、行政事务代理、职能外包、人才培训、人才测评、管理咨询等在内的多层次、多样化的服务，实现了规模化和产业化发展，为经济社会发展做出了重要贡献。

目前，我国政府人才服务机构的市场化服务和公共就业服务之间的界限不清晰。

公共就业服务部门在提供公益性就业服务的同时，也开展一些市场化的业务，使得人力资源市场化服务和公共就业服务混合在一起，这产生了两个方面的问题：政府和行业部门的公共就业服务部门机制不活，提供的“公共产品”内容单一，无法充分提供公共就业服务；所开展的市场化服务由于专业化和市场化程度不高，对市场机制发挥重要作用的社会人才供求、价格及市场预测等反应不灵敏，难以发展壮大，同时也产生了部分业务垄断、政企不分的问题，制约了人力资源服务业的产业化发展。

(二）人力资源服务业尚未形成良好的市场竞争秩序
尽管我国人力资源服务业发展速度很快，但从总体上看，市场化程度仍然较低，服务行为和服务标准的规范化不强，尚未形成良好的市场竞争秩序，主要原因是：人力资源服务业存在多头管理和部门分割问题，各部门之间的政策和管理办法有时存在不衔接和不配套之处；目前在社会性管制方面还没有形成完善的制度，法律法规尚不完善，对人力资源服务业的监管随意性较大；行业协会为企业提供相关服务、规范行业发展的功能不足。

(三）人力资源服务企业的专业化程度不高
目前，我国人力资源服务业仍处于“粗放式发展”阶段。

很多人力资源服务企业是规模较小的中小企业，创新意识很强，但服务的层次和技术含量偏低，很难拿到跨国公司的人力资源服务外包订单。

人力资源服务企业所提供的专业服务主要集中在人才招聘、派遣、行政事务代理等初级服务上，管理咨询、教育培训、职能外包等中高端服务还比较薄弱。

大部分人力资源服务企业研发能力弱，所提供的产品同质化严重，提供个性化服务、复合型服务的能力不足，经常采取在低端市场比拼价格的竞争方式。

尽管我国有大量的经营性职业中介服务机构，但大多数人才中介服务机构营销能力弱、服务对象单一，很多中介服务机构依托于政
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府的人才部门。

(四）我国企业人力资源服务外包的程度低
在西方发达国家，人力资源服务外包已具有成熟的业务模式，有效降低了企业的经营成本。

而我国的企业，特别是一些国有大型企业，仍然沿袭传统的人事管理方式，尚未接受人力资源服务外包这一先进的发展理念。

在“大而全”、“小而全”的企业组织形式下，人力资源服务等生产性服务业内部化在企业之中，不能有效利用外部专业化资源。

现行税收政策强化了这种“大而全”、“小而全”的企业机制，而不是引导企业进行产业链重组，将人力资源等非核心服务业务外包出去。

(五）人才服务队伍的整体素质有待于进一步提高
人力资源服务业在我国是一个新兴的行业，需要大量的高素质、专业化人才，但由于高级专门人才储备不足、人才供给结构不合理，导致从业人员的整体素质不高，制约了人力资源服务业的升级发展。

三、发展我国人力资源服务业的政策建议
(一）深化体制改革，促进市场化服务和公共就业服务并行发展
2004年以来，我国劳动部门所属人才服务机构开始向公共就业服务转变，并得到了中央财政和地方财政的有力支持，建立起了比较完善的公共就业服务制度。

人事部门先后提出了“管办分离”、“事企分开”、“公共服务与市场经营性服务分离”的改革思路，探索了多种改革与发展模式，为深化人才服务领域的体制改革奠定了重要基础。

建议在前期改革探索的基础上，继续推进体制改革，将公共就业服务与市场竞争业务进行拆分，公共就业服务机构主要为社会提供“公共产品”服务，包括以人事代理和人事档案管理为核心的各项日常管理工作、人才公共信息汇集与发布、特定目标的人才智力引进、人才预测、人才环境监测、帮助高校毕业生就业以及为困难群体就业提供无偿服务、制定人力资源市场发展规划等，这是提供政府服务的重要方面。

劳务派遣、人才培训、人才测评、人力资源外包、行政事务代理、管理咨询等市场化服务部分则改制为人力资源服务企业，参与市场竞争。

(二）优化政府服务，构建有利于人力资源服务业发展的良好环境
建议政府相关部门加强对人力资源服务业的服务工作，为行业和企业提供高效的政府管理和及时的信息发布，真正实现从“管控”向“服务”职能的转变，可以采取的措施主要有：建立公开、平等、规范的人力资源服务业准入制度，为非公有制经济创造平等竞争的机会，鼓励和引导外资、民营资本投资该领域；充分利用多层次的资本市场，推动跨地区、跨所有制的资产重组和资源整合，培育若干集团化、规模化、品牌化运作的人力资源服务企业集团，优化资源配置；建立有效的管理和协调机制，解决多头管理和部门分割问题；适应人力资源服务业改革与发展的新形势，研究起草《人力资源市场条例》等法律法规，完善人力资源服务业的法律体系；加快行业协会和非营利服务机构的转型步伐，充分发挥这些行业组织在开拓市场、行业自律、技术服务、沟通企业、联系政府等方面的作用。

(三）加大支持力度，增强人力资源服务业发展的动力
加大对人力资源服务业的投融资支持力度。

促进金融机构与人力资源服务业项目的对接，引导金融机构支持中小人力资源服务企业发展，解决中小人力资源服务企业融资难的问题。

支持人力资源服务企业利用资本市场进行直接融资，提高融资能力，多渠道筹措发展资金。

对人力资源服务业实行税费减免优惠。

制定对人力资源服务外包业税收等支持政策，有效降低企业的经营成本，增强企业承接国际服务业转移的积极性。

(四）发挥引导作用，推动人力资源服务企业转型升级
引导我国人力资源服务企业顺应产业发展趋势，通过管理体制、企业机制、组织形式以及服务品种的创新，增强市场竞争力。

积极开展人力资源服务的国家标准制定工作，扩大服务标准的覆盖范围，提高服务质量，规范服务行为。

对暂不具备制定标准的人力资源服务行业，积极开展服务承诺、服务规范和服务公约等行业自律制度建设。

提升与国外人力资源服务供应商的合资合作水平，促进先进服务技术和标准的引进，带动我国人力资源服务业整体水平的提高。

加强产业体系建设，提高人力资源服务企业的专业化程度和自主创新能力。

(五）扩大市场需求，加快人力资源服务外包业务的发展
今后要根据形势变化，适当调整税收政策，引导和鼓励我国企业特别是国有大型企业开展人力资源外包，更加充分地利用外部专业化资源，降低自身的经营成本，逐步改变“大而全”和“小而全”的企业机制。

政府部门的人力资源事务，特别是一些阶段性的高端需求、事务性的低端工作，也可采取服务外包的方式，委托给人力资源服务机构来完成。

(六）培养和引进人才，提高人才服务队伍的整体素质
拓宽人才培养途径，多层次、多渠道培养和引进人力资源服务业所需人才，构建强有力的人才支持体系，实现人力资源服务业的可持续发展。

可针对人力资源服务业从业人员的特点，开展多层次、多形式的岗位职业培训，提高从业人员的职业道德素质、服务意识和业务水平。

参考文献：
(1）李勇坚、夏杰长.制度变革与服务业成长[M].北京：中国经济出版社，2009.
(2）汪怿.国外人力资源服务业：现况、趋势及其启示[J].科技进步与对策,2007（07）.
(3）W．Kip Viscusi, John M．Vernon, Joseph E ．Harrington, Jr, Economics of Regulation and Antitrust, the MIT Press, 2000.
[作者单位：国务院发展研究中心办公厅]
（责任编辑：黄中凯）
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