《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》解读

《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》解读

刘健钧

摘要：2005年11月由十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》第二十二条明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金（以下简称“引导基金”），通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。但是，由于国家没有及时出台具有操作性的配套规则，绝大多数地方政府在此后的近三年时间里，仍只好沿袭过去那种由财政出资设立国有创业投资公司的方式直接从事创业投资。少数地方政府虽然探索性地设立了引导基金，也同样由于无规可依而出现了不够规范的问题，且在运作中普遍遇到了政策障碍。由国家发展改革委、财政部、商务部联合制订的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）于2008年10月获国务院批准，并以国务院办公厅名义发布后，各级地方政府设立引导基金终于有了操作指南。为促进各界和有关方面更好地理解与贯彻《指导意见》，本文首先阐述了《指导意见》的三个出发点。接着，对指导意见所明确的七个方面政策事项，例如引导基金的性质与宗旨、运作原则与方式、管理运作、监管与指导等，作了全面解读。最后，联系不同地区的实际，就合理设计引导基金具体运行模式需考虑的几个问题进行了探讨，并提出了基本思路。

一、制定发布《指导意见》的出发点

国家有关部委制订发布《指导意见》的出发点主要是为了实现以下三个目标：

（一）促进共识，推动引导基金的设立

创业投资通过为中小创业企业提供资本支持和管理服务，已成为支持创新创业的强大引擎。但是，由于创业投资是一种风险较高、权利义务不对称和规模不经济的投资活动，单纯依靠市场配置创业资本，往往面临市场失灵问题。因此，通过财政资金以适当方式介入，促进创投资本的形成是必要的。在创业投资发达国家与地区，政府都通过设立政策性创业投资引导基金（以下简称“引导基金”），借助其提供参股和融资担保等政策扶持，来引导社会资金设立各类商业性创业投资基金；而政策性创业投资引导基金本身并不直接从事创业投资。

我国从上世纪80年代就开始探索发展创业投资。1985年，国家设立了国有性质的中国新技术创业投资公司。在1992年前后和1999年前后，还掀起过两轮地方政府运用财政资金设立国有创业投资公司的热潮。这些国有创业投资公司对于支持中小企业的发展，起到了一定作用。但是，在运作过程中难以克服以下不足：一是难以建立起与创业投资相适应的收益激励机制；二是难以建立起与创业投资相适应的风险约束机制；三是难以发挥财政资金的杠杆放大效应。

为有效克服运用财政资金直接从事创业投资的不足，2005年11月由国务院十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》第二十二条明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。十部委办法发布实施后不久，北京中关村、上海浦东等地即开始着手探索通过设立创业投资引导基金来创新财政资金扶持创业投资企业发展的方式，并积累了一定经验。但是，仍有不少地方政府热衷于通过设立国有独资或控股的创业投资公司直接从事创业投资；更多的地方政府由于缺乏配套性文件的指引，不知如何设立与运作创业投资引导基金。因此，发布实施《指导意见》的首要目标，是促进各有关方面对引导基金形成共识，并通过明确引导基金设立与运作的基本原则，推动引导基金的设立。

（二）规范投资运作，切实发挥引导基金的政策效应

目前国内已设立的创业投资引导基金都起到了积极探索作用。但同样由于缺乏配套性文件的指引，在投资运作中出现了一些偏差：

例如，有些引导基金并未体现“引导社会资金设立创业投资基金”的宗旨，而是运用财政资金直接从事创业投资。这与过去通过运用财政资金设立国有创业投资公司直接从事创业投资的做法，并无本质区别。

再如，有些引导基金虽然是以间接方式支持商业性创业投资基金的设立，但在运作过程中往往受商业利益驱动，而将政策性目标置之度外。个别引导基金甚至将资金运用到市场已充分竞争的非创业投资领域，偏离了引导基金“克服市场失灵问题”的职能定位。

因此，从规范投资运作，切实发挥引导基金的政策效应出发，也有必要发布实施《指导意见》。

（三）解决引导基金运作的操作性难题

例如，目前已设立的创业投资引导基金，要么是沿用过去的做法，仅以临时财政账户的形式存在；要么是注册为公司。它们在运作过程中都遇到了操作性难题。

财政账户形式主要适用于传统的财政资金支出。传统的财政资金通常以无偿拨款和补贴形式支出，无需考虑资金回收，更无需考虑对所扶持对象行使权益。引导基金则不仅要考虑资金回收，还要考虑随时对所扶持对象行使权益并承担义务和责任。所以，引导基金如果没有独立的法人地位，就无法独立地对所扶持创业投资企业行使权益并承担义务和责任，更没有法定代表人对引导基金自身的可持续发展负责。

引导基金以公司形式存在时，虽然具有独立法人主体地位，但由于必须纳入经营性国有资产进行管理，导致运作过程中面临诸多的政策限制：一是引导基金所参股创投企业通常要在运作3年以后才可能有回报，但引导基金被纳入经营性国有资产考核后，有关管理部门则要求每年都有一定幅度的增值。二是创业投资必须通过资本退出实现投资收益，其退出方式多种多样。但按现行国有资产管理办法，引导基金所参股创投企业在转让所投资企业股权时，只能在国资委指定的产权交易所进行，不得不放弃更多的股权转让机会。三是创业投资项目评估有其特殊规律，特别是对新创建企业进行投资，被投资企业的有形资产并不多，对各种无形资产进行评估更是有别于成熟企业。但是，国有资产管理部门往往要求引导基金参股的创投企业在投资决策时，按照一般国有资产投资项目进行评估，评估报告需经国资管理部门核准或者备案后，方可进行投资。决策过程过长且过于复杂，容易导致投资项目的“流产”。

为解决类似操作性难题，也有必要发布实施《指导意见》。

二、《指导意见》所明确的引导基金主要事项

《指导意见》共明确了七个方面的引导基金主要事项：

（一）关于引导基金的性质和宗旨

《指导意见》将“引导基金”界定为“由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。”这一界定包含三层含义：（1）引导基金是不以营利为目的政策性基金，而非商业性基金。（2）引导基金按市场化的有偿方式运作，而非通过拨款、贴息或风险补贴式的无偿方式运作。因为，所谓“市场化方式”应当包括两个方面的内容：一是引导基金在选择扶持对象时，不是由行政主管部门“带帽钦定”，而是由引导基金管理机构根据市场状况，综合考虑风险、收益和政策目标等多方面因素来确定。二是引导基金在使用方式上，主要应当体现“有偿使用”原则。尽管引导基金不以营利为目的，在运作过程中甚至需要通过“让利于民”来有效引导社会资金设立创投企业，但由于引导基金所扶持创投企业通常只投资风险虽然较大但已初显商业前景的创业企业，扶持对象具有盈利的现实可行性，因此，“有偿使用”不仅可行，而且更利于所扶持创投企业强化财务约束机制。“无偿资助”则主要适合根本不可能盈利或虽然有盈利可能但目前尚未体现任何实际性盈利前景的项目。（3）引导基金发挥引导作用的机制是“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”。为避免引导基金成为直接从事创业投资的国有创业投资机构，《指导意见》还强调指出“引导基金本身不直接从事创业投资业务。”