浅析美国高级文官制度政治行政关系
新公共管理理念下的美国文官制度改革
新公共管理理念下的美国文官制度改革F0813004 张静如5881309096摘要美国的文官制度主要经历了以政党分肥制为特征的早期的文官制度，强调政府绩效的现代文官制度（1883年《彭德尔顿法》的通过为标志），以及蕴含分权思想的高级文官制度（包括1978年《文官改革法案》及1993年《戈尔报告》）三个阶段的变革。
其中，新公共管理的理念对第三阶段的变革具有深远地影响，而这一阶段发展过程本身又反应出这一行政管理理念存在的弊端。
本文主要讨论新公共管理理念对于现代文官制度过渡到高级文官制度的促进作用，以及在这一转化过程中所蕴含的政治价值取舍。
因此，本文将首先介绍美国文官改革的背景，指出改革前的现代文官制度的弊端；然后详细阐述高级文官制度改革的指导思想和具体内容，分析新公共管理理念对这一变革起到的作用，并着重探讨改革对于两官分途、行政中立、文牍主义等价值取舍；最后综合分析改革的总体效果，重点讨论改革中出现的问题。
关键词新公共管理美国文官制度改革价值取舍一、改革背景1.1早期文官制度到现代文官制度的过渡早期的美国文官制度是在民主的基础上发展起来的，主要可以概括为“政党分肥制”，即行政与政治共进退。
在一个政党赢得选举之后，它就将这一政党的成员或支持者安排到政府行政机构中，政治和行政联系紧密。
在这种情况下，政府的回应性很高，它的人事安排与政策出台都会满足支持者的政治诉求。
于此同时，由于政府从上到下都是由同一个政党统治，政府的控制能力强，有利于政策的贯彻执行。
然而，在这种依靠恩惠和裙带关系选拔行政官员的制度之下，政府行政机构效率低下，贪污腐败滋生。
特别是随着公共行政职能的不断复杂化和专业化，这些文职人员根本无法胜任政府工作，公共行政成为了政治和无能的代名词。
在这种情况下，改革势在必行，以《彭德尔顿法》为标志的现代文官制度应运而生。
现代文官制度以强调功绩制为特征，但实际上它的核心，还是对于政治与行政的分离，对于行政人员政治价值中立的强调。
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美国高级文官制度政治行政关系高级文官制度(Senior ExecutiveService，简称SES)是继功绩制之后美国公共人事行政对政治行政关系的又一次重大调整。
详细内容请看下文美国高级文官制度政治行政关系。
从历史的角度看，对政治行政关系的调整，从最初政治行政不分的政党分赃制，到提倡政治中立的功绩制，再到重建政治回应性的高级文官制度，贯穿于美国公共人事行政改革的整个过程。
高级文官制度摒弃了政治中立，要求在提高公共行政效率的同时，建立一个更具回应性的政府。
它取消了职位分类，确立了职务随人原则，设立了政治任命高级文官和常任高级文官两类职位，并允许高级文官在部门内部以及部门之间自由流动。
罗森布鲁姆(Rosenbloom )和克拉夫丘克(Kravchuk)指出，高级文官制度背后隐含的逻辑是试图结合公共行政中的政治和管理这两种途径。
研究现状 美国高级文官是指政务官之下、普通文官之上的高级行政人员，在1978年之前主要由文官通用序列GS-16, GS-17和GS-18级以及执行级的第四、五级构成，在1978年公务员改革以后，指由上述两类转化而成的高级执行官(Senior ExecutiveService)。
在高级文官中，存在两类主要的任命方式，一类主要根据政治意识形态的一致与否进行直接任命，另一类通过竞争性程序比如考试、差额选拔等获得任命，也就是本文所指的政治任命高级文官和常任高级文官。
当前美国行政学界的研究主要有以下几个角度。
从三权分立的宏观背景分析高级文官的政治行政关系产生的根源。
政治任命文官与常任高级文官关系的研究，本质上是政治与行政关系问题在公共人事行政领域的反映，而政治与行政关系问题又根源于公共行政与美国三权分立宪政体制。
美国是典型的三权分立制国家，但在现实中，国会的立法权、法院的司法权以及总统的行政权共同作用于行政机关，导致了三种分立的权力在官僚机构中的不断碰撞和融合，造成了官僚机构成为继立法、司法和行政之后的第四部门，这对传统的政治行政二分理论产生冲击。
简要评析美国文官制度
简要评析美国文官制度1. 简介美国文官制度是指美国联邦政府的公务员体系，包括约280万名联邦文官。
这个庞大的体系在美国政府的正常运转中起着至关重要的作用。
本文将对美国文官制度进行简要评析，包括其组织结构、选拔与管理机制以及对政府运作的影响等方面进行探讨。
2. 组织结构美国文官制度的组织结构分为三个层次：联邦政府、行政部门和机构，以及各自的下属机构。
联邦政府是最高级别的行政机构，负责政府的整体管理。
行政部门和机构则负责特定领域的日常运作，如国务院、财政部等。
各行政部门和机构下设各自的下属机构，形成了复杂的分层管理体系。
3. 选拔与管理机制美国的公务员选拔与管理机制相对较为独特。
首先，联邦政府通过公开招聘的方式向公众宣布招聘信息，并进行面试和考试等程序来选拔合适的候选人。
其次，根据候选人的表现和背景，联邦政府将他们分为不同的等级，并制定相应的薪资和福利待遇。
此外，美国的公务员制度注重晋升机会的公平性，通过竞争晋升制度来确保优秀人才的快速成长。
4. 对政府运作的影响美国文官制度对政府运作有着重要的影响。
首先，文官制度确保了政府的运作效率和稳定性。
由于文官制度重视选拔和培养优秀人才，所以政府在各个层级都能够得到高素质的人才支持，提高了政府决策和政策执行的质量。
其次，文官制度保证了政府的中立性和公正性。
文官在执行公务的过程中不受政治因素的干扰，从而保证了政府的独立性和公正性。
此外，文官制度的稳定性也为政府提供了持久运作的基础，避免了政府频繁更迭带来的不确定性。
5. 改革与问题然而，美国的文官制度也存在一些问题和需要改革的方面。
首先，由于文官制度过于繁琐和复杂，招聘流程和晋升机制等需要进一步简化和优化，以提高效率。
其次，文官制度过度强调晋升制度，导致部分人员追求晋升而忽视专业能力的提升，影响了公务员队伍的整体素质。
此外，文官制度的稳定性也存在一定问题，过度保护不称职或不适应工作的文官，影响了政府的运作效率。
浅议美国的公务员制度及对我国的启示
浅议美国的公务员制度及对我国的启示摘要： 1883 年美国颁布了《彭德尔顿法》，至今已经历了一百多年的发展，使美国的公务员制度成为世界的典范。
我国年轻的公务员制度只有十几年的历史，随着我国经济体制转型和法治化的全面推进，对我国公务员的能力和素质都提出了更高的要求，因此我国公务员的改革迫在眉睫，本文通过对美国的公务员制度的历史沿革，内容以及公务员制度的特点进行阐述，借鉴和吸收美国公务员制度的有效经验，从而健全和完善我国的公务员制度建设。
关键词：美国公务员制度启示美国作为资本主义世界民主政治的典范，其公务员制度经过一百多年的发展已相当的完善。
公务员制度是指对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、解职、退休、保障待遇等制定系统的法律和规章，并依此对公务员进行管理的制度和体现。
[1]在美国，公务员不仅包括政府部门的行政人员，还包括警察、清洁工、邮递员、消防员以及大学教授等等，即凡是在政府领取工资的都可以视为公务员。
但立法、司法部门以及军队的工作人员都不在公务员的范畴之内。
美国的公务员由政府各级人事管理部门根据相应的公务员法律规定进行统一的管理。
一、美国公务员制度的历史沿革在 1789 年至 1883 年期间，美国并不存在所谓的公务员制度，在这段时期实行的是“政党分肥制”，也就是行政人员的职位是执政党及其同盟者之间利益分配的结果。
但是实行该制度的后果是政府工作效率低下、人民权益得不到保障、行政人员服务于经济发展、缺乏责任感。
同时，由于缺少相应的监督监督，导致官员腐败的现象得不到控制。
1883 年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法案》，该法案是由乔治·彭德尔顿提出，因此也称《彭德尔顿法》。
该法案标志着美国文官制度的建立，奠定了美国公务员制度的基础。
法案中规定：“建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官（公务员）参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。
美国文官制度
美国文官制度美国的文官制度是指在政府机构中任职的非选举官员的组织和管理方式。
在美国政府中，文官制度主要由联邦和州政府的机构组成。
下面是关于美国文官制度的一些重要特点。
首先，美国文官制度是基于行政招聘和晋升的原则。
通过面试和评估，候选人会被选择为政府机构的员工。
而在职期间，员工的晋升则取决于个人的表现和能力，而非政治因素。
这种制度的优势在于确保官员从事公务时具备专业知识和相关经验，同时避免政客的任命及其带来的腐败和不公。
其次，美国的文官制度强调政府机构的独立性和政治中立。
文官应服从法律和宪法，并为公众利益服务，而不是个人或特定政治派别的利益。
文官制度的目标是确保政府机构不受政治操纵，保护公民的权益。
同时，美国的文官制度也注重透明度和问责制。
政府机构在决策和行动上必须对公众负责，并接受独立机构的监督。
如果发现违规行为或滥用职权，相应的问责机制将被启动。
这种制度旨在维护政府的透明度和诚信度，以防止腐败现象发生。
此外，美国的文官制度还鼓励员工参与培训和专业发展。
政府机构提供丰富的培训和发展机会，以确保员工具备最新的专业技能，并为其职业发展提供支持。
政府机构还与学术界和私人部门合作，以促进知识和经验的共享。
最后，美国的文官制度也面临一些挑战和争议。
例如，政府机构的规模和效率问题，以及一些职位的政治性任命等。
尽管如此，美国的文官制度仍然是一种相对稳定和有效的管理方式，为政府提供了专业和高效的服务。
总的来说，美国的文官制度基于行政招聘和晋升、独立中立、透明问责、发展培训等原则，旨在确保政府机构的有效运作和为公众服务。
虽然存在一些挑战，但该制度仍然是美国政府的重要组成部分，对美国社会的稳定和繁荣发挥着重要作用。
试论美国文官制度的形成与发展
试论美国文官制度的形成与发展摘要：1883年之前，美国没有正规的人事制度，经过恩赐制、建国初期的委任制、政党分肥制的发展，美国的文官制度最终由1883年《彭德尔顿法》奠定了基础，再经过此后几百年的发展，美国的文官制度逐渐成熟，形成了自身的较完整的机制。
关键词：美国文官制度发展过程文官原意是“公仆”，美国称之为政府雇员，指的是除选举产生的官员、一般工人及军官以外的所有政府文职人员。
而文官制度指的是西方各国为了做到选贤任能，逐步制定并完善的一整套对各级文官的任用、考核、培训等相关制度体系。
一、文官制度建立之前的美国官僚体制1883年之前的美国没有专门的人事管理机构，从这一时期到《彭德尔顿法》的制定，美国的官僚体制主要经历了从恩赐制到委任制再到政党分肥制的转变。
1.殖民地时代的恩赐制（1603—1776年）这一时期美国殖民地由总督统治，总督实际是殖民地的专制君主，有权否决殖民地会议的决议、任命殖民地的法官、收税员、检察官以及管理民团的官员。
实际上，这是英国封建制末期的封建君主恩赐制在殖民地的翻版。
独立战争期间，官职恩赐制受到了冲击，北美殖民地人民反对总督的专制，反对英王的暴政。
到1776—1777年间，出现了以本杰明·富兰克林和托马斯·杰斐逊为领导的资产阶级民主运动，主张实行官员民主选举制、短期任期制和官员轮换制。
此外，这时期还有一个带有保守倾向的殖民地上层集团，主张由上等人、有价值的人、有经验的人治理国家。
这两种政治倾向上的对立，建国后表现为杰逊派与汉密尔顿派的斗争。
2.建国初期的委任制（1789—1828年）委任制是华盛顿总统发展起来的一种人事制度，从华盛顿执政到第六任总统亚当斯卸任为止。
由总统直接委任联邦政府的重要官员，一般所任用的官员都受过良好的教育，不乏名门望族。
他们属于天然的贵族，即由于他们的出身、财富和能力而被认为是最适合治理国家的公民，故这个时期的政府有“绅士政府”之称。
美国政权制度
美国政权制度美国是联邦制国家，政权组织形式为总统制，实⾏三权分⽴与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度。
美国采⽤总统制，总统为国家元⾸和政府⾸脑。
美国实⾏分权与制衡的原则，⽴法、⾏政、司法三种权⼒分别由国会、总统、法院掌管，三个部门⾏使权⼒时，彼此互相牵制，以达到权⼒平衡。
国会有⽴法权，总统对国会通过的法案有权否决，国会⼜有权在⼀定条件下推翻总统的否决；总统有权任命⾼级官员，但须经国会认可，国会有权依法弹劾总统和⾼级⽂官；最⾼法院法官由总统任命并经国会认可，最⾼法院⼜可对国会通过的法律以违宪为由宣布⽆效。
美国是联邦制国家，政权组织形式为总统制，实⾏三权分⽴与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度。
政权组织形式美国采⽤总统制，总统为国家元⾸和政府⾸脑。
美国实⾏分权与制衡的原则，⽴法、⾏政、司法三种权⼒分别由国会、总统、法院掌管，三个部门⾏使权⼒时，彼此互相牵制，以达到权⼒平衡。
国会有⽴法权，总统对国会通过的法案有权否决，国会⼜有权在⼀定条件下推翻总统的否决；总统有权任命⾼级官员，但须经国会认可，国会有权依法弹劾总统和⾼级⽂官；最⾼法院法官由总统任命并经国会认可，最⾼法院⼜可对国会通过的法律以违宪为由宣布⽆效。
国家结构形式1776-1787年的美国为邦联制国家。
1787年制定的《美利坚合众国宪法》改国家结构形式为联邦制。
在建⽴统⼀的联邦政权的基础上，各州仍保有相当⼴泛的⾃主权。
联邦设有最⾼的⽴法、⾏政和司法机关，但有统⼀的宪法和法律，是国际交往的主体；各州有⾃⼰的宪法、法律和政府机构；若各州的宪法和法律与联邦宪法和法律发⽣冲突，联邦宪法和法律优于州的宪法和法律。
美国宪法列举了联邦政府享有的权⼒，如征税、举债、铸币、维持军队、主持外交、管理州际和国际贸易等。
不经《宪法》列举的其他权⼒，除⾮《宪法》明⽂禁⽌各州⾏使者外，⼀概为州政府保留。
州的权⼒主要是处理本州范围内的事务，如以地⽅名义征税，管理州内⼯商业和劳⼯，组织警卫⼒量和维持治安，等等。
美国文官制度的演变
美国文官制度的演变论文综述所谓文官制度指的是国家关于各级文官的考试、任用、管理、权力和义务以及退休等一整套的制度和体制。
是以其特定的内容与形式构成的关于文官进、管、出的法律制度。
目的在于选贤任能，提高行政效率。
文官制度的产生可以追溯到中国西汉时的官吏任免制度，特别是隋唐时新兴起来的科举制度。
现代西方国家的文官制度起源于英国。
近代西方学习古代中国的科举制度依据本国国情制定文官制度，完善发展。
现代中国又学习西方的文官制度建立了公务员考试制度。
美国在初期没有重视公务员，没有身份资格规定，甚至可以长期留任。
威尔逊在任时期，他提出了美国建立民主共和国的重要性，倡导三权分立，但是他探讨政府组成部门时忽略了文官制度。
美国文官体制发展从建国到十九世纪末经历了三个阶段：仕绅制，分赃制以及功绩制度。
这些文官制度在它相应的时代对美国的社会带来了好运的同时也带来了不少问题。
美国首任总统华盛顿行政初期用人以品德为门槛，任用大量精英级人物，即仕绅制度的主角人物。
而到后面，改成以文官考试为门槛，并且任用期间用不定时的考试来对文官员们进行相应的淘汰和留用。
为了避免党派之间的斗争，华盛顿政府录取文官员时从联邦和反联邦派同时任用官员，从而开始了美国的第一次政党体系。
不过，到目前，在党内的联邦派势力越来越强大，从而引起了党内联邦派人数占绝大多数的情况。
在1789年到1830年的仕绅制度时期由建国及制宪会议时期的政治及社会菁英组党，藉由选举取得执政机会，主导联邦政府官员的人事安排。
这种类似分赃而非分脏制的仕绅制拥有了以下四个特点:1）最高权力集中在国会手中2)政党组织尚未成熟，尚未健全，甚至规范松散3）任用官员时私人恩怨与权力的界限不明确，录用文官大多是因为情谊或者金钱交易4）重视文官的道德修养。
这一时期，虽然有了以考试录用制度，但是并未普遍，仅仅使用在军队内部。
到了1820年，国会通过了《职位任期法》，开启了联邦政府文官职位每四年轮替官员的分赃制度。
美国文官制度的建立与改革
1、提高公务员的工作积极性：合理的激励机制可以有效地提高基层公务员 的工作积极性，激发他们的工作热情，使他们能够更加主动地投入到工作中。
2、提升政府工作效率：通过激励机制，可以促使基层公务员更加工作效率 和质量，从而提高政府整体工作效率。
3、增强政府公信力：有效的激励机制可以让基层公务员感受到政府的重视 和关心，从而增强他们对政府的信任感，提升政府的公信力。
美国文官制度的原型可追溯到英国的文官制度。英国文官制度以其专业性、 公正性和稳定性而受到广泛认可。美国在18世纪末至19世纪初期间，借鉴并移植 了英国的文官制度，为自身文官制度的发展奠定了基础。
随着时间的推移，美国文官制度经历了多次变迁。为了满足政府工作的需求， 文官制度在考试、选拔、培训等方面不断改革。20世纪初，政府开始实行公务员 制度，为文官制度的进一步发展提供了制度保障。然而，在20世纪中叶，文官制 度逐渐暴露出一些问题，如任人唯亲、效率低下等，引起了公众的和质疑。
三、基层公务员激励机制存在的 问题
1、激励方式单一：目前，一些地方的基层公务员激励机制过于依赖物质奖 励，而忽视了精神奖励、职业发展等其他激励方式。
2、考核机制不完善：考核是激励机制的重要基础，然而现实中一些地方的 考核机制存在不公平、不透明、不科学等问题，导致激励效果不佳。
3、缺乏个性化关怀：不同的基层公务员有不同的需求，然而一些地方在制 定激励机制时缺乏对公务员个体需求的考虑，缺乏个性化的关怀。
2、加强公务员培训：中国可以 借鉴美国文官制度中的培训经验， 加强公务员培训工作
结论
回顾美国文官制度的建立与改革历程，我们可以看到该制度在美国政治体制 中的重要地位和作用。美国文官制度在选拔、任用、管理政府文职人员方面具有 独特的优势和经验，为美国的稳定和发展做出了重要贡献。该制度也为中国公务 员制度的改革和完善提供了有益的启示和借鉴。
《西方的文官制度》 讲义
《西方的文官制度》讲义一、引言文官制度是西方国家政治制度的重要组成部分，对于西方国家的政治稳定、经济发展和社会治理发挥着至关重要的作用。
了解西方文官制度的发展历程、特点和运行机制，对于我们深入理解西方国家的政治体制和行政管理具有重要意义。
二、西方文官制度的发展历程（一）英国文官制度的起源英国是现代文官制度的发源地。
18 世纪中叶，英国首先出现了文官制度的萌芽。
当时，英国的官员任用制度存在着严重的弊端，政府官职被贵族和亲信所垄断，任人唯亲、卖官鬻爵等现象屡见不鲜。
19 世纪中叶，英国进行了一系列的文官制度改革，确立了文官与“党派脱钩”的原则，即文官要保持政治中立，不参与党派之争。
（二）美国文官制度的形成美国的文官制度是在借鉴英国文官制度的基础上发展起来的。
19 世纪末 20 世纪初，美国通过了一系列文官制度改革法案，如《彭德尔顿法》，确立了文官的职位分类、考试录用、功绩制等基本原则，逐步建立起了一套较为完善的文官制度。
（三）其他西方国家文官制度的发展三、西方文官制度的特点（一）政治中立文官要在政治上保持中立，不参与党派之争，忠实执行政府的政策和法规。
（二）职务常任文官一旦被录用，只要没有违法违纪行为，就可以一直任职到退休。
（三）功绩制文官的晋升和待遇主要依据其工作成绩和能力，而不是资历和关系。
（四）文官与“党派脱钩”文官不受党派影响，独立履行职责，保证政府工作的连续性和稳定性。
四、西方文官制度的运行机制（一）文官的录用西方国家通常通过公开考试、竞争择优的方式录用文官。
考试内容包括知识、技能、能力等方面，以确保录用的文官具备胜任工作的素质和能力。
（二）文官的考核文官在工作期间要接受定期的考核，考核结果作为晋升、奖励和惩罚的重要依据。
考核内容通常包括工作业绩、工作态度、工作能力等方面。
（三）文官的晋升文官的晋升主要依据其工作成绩和能力，同时也会考虑资历、学历等因素。
晋升程序通常比较严格，需要经过层层审批和筛选。
美国政治制度及结构
美国政治制度及结构联邦政府美国的国家组织是依据三权分立与联邦制度、二大政治思想而制定，当初在起草宪法时因恐权力过分集中于个人或某一部门将危害人民的自由，因而将立法、司法，行政三种权力分别独立，互相制衡，以避免政府滥权，根据宪法:立法机关是参议院与众议院并设二院制议会，司法机关以联邦最高法院为首下设11个控诉法院，95个地方法院及4个特别法庭。
行政机关是以由人民直接选举的总统为最高行政首长，并以副总统辅之，下设几个行政部门。
政府的权力有联邦政府、州政府之分，宪法起草人根据政府必须接近百姓才不致剥夺人民自由的原则，将有关各州自治权保留给州政府，各州政府本身拥有立法、司法、行政诸权限，联邦政府的权力系以一州政府无法单独行使者为限，如课税、财政、国防、外交、货币银行、出入境管理、对外贸易、国民福利、邮政，以及科学艺术的发展援助等。
行政政府是由12个部门及根据法律设立之60余独立机关组成。
总统是国家的元首，政府最高行政首长，陆海空等各军种之最高司令官，总统的任期是4年，期间除了受到议会之弹劾，不会因受反对势力而去职。
期满后可以连任一期。
总统与副总统候选人经全民投标产生，总统在任期中因意外事故发生，不克行事时，其残遗任期由副总统自动递补。
白宫是美国的总统府EXECUTIVEOFFICEOFTHEPRESIDENT。
为了辅佐总统达成其肩负的重责，白宫内设有十余个因应时代需要而成立的机构，如国家安全委员会，经济顾问委员会，通商交涉委员会、能源委员会等，此外白宫内还有十余名助理顾问随时辅佐总统。
联邦法律的日常执行和管理，由不同的行政部门负责，他们是由国会设立，以处理各种国家和国际事务。
各部首长均由总统提命，通常称之为总统的内阁。
除了12个主要行政部门之外，尚有很多独立机构，它们之所以被称为独立之机构是因为它们并不属于那一个行政部门，这些机构中有其独特的成立宗旨，有的是管制机构，如公务委员会，会计总署，总务署，联邦储备局等，有的为政府或人民提供特别的服务，例如:州际商业委员会、退伍军人总署，证券交易委员会、全国劳工关系局、国家航空太空总署、国家科学基金会、武器管制及裁军总署、联邦邮政总局、美国国际交流总署等。
战后美国官僚制度发展的政治化倾向及总统的应对策略
战后美国官僚制度发展的政治化倾向及总统的应对策略20世纪是美国官僚制度逐渐发展完善的时期，但30－40年代的全球经济危机和第二次世界大战使美国国内文官系统经历了一次大震荡，此后，文官系统日益复杂。
在许多因素的作用下，原本奉行“政治中立”原则的职业文官，出现了政治化倾向。
面对日益膨胀的官僚，历届总统都采取了一些措施遏止其继续膨胀，但效果都不尽理想。
因此，本文认为，虽然总统身为行政首脑，但美国政治的分权制衡决定了总统对文官权力的有限性，单靠总统的行政改革不能遏止文官势力的发展，而总统改革的最终目的，都是为了增加自己对文官系统的控制力。
一联邦职业官僚的政治化1883年的《彭德尔顿文官法》的颁布，标志着美国文官制度的最终确立。
它确立了一项至今依然有效的重要原则：文官要保持政治中立。
就是说，通过考试选拔录用的文官，以功绩制决定升降，不与总统共进退，不参与政治。
后来，麦金莱总统又加入关于任期的条款：“除非有部门首脑或其他政治任命的书面签字，不准转移处在竞争性考试范围内的任何职位。
”1这一条款严格限制政治官员对在职文官的政治迫害，使职业文官的提拔任用处于制度保护范围内，这就使文官的任期有了保障，并且不受政治气候的影响。
此后，功绩制覆盖文职官员中的大多数。
政治中立原则制约下的联邦文官制度有三个基本特点：一是它包含官僚中的大多数，二是文官有任期保障，三是文官被严格限制参加政治活动。
2功绩制既保证文官不受政治迫害，同时也限制了他们的活动范围。
职业文官依靠自身的知识和技能，而不是对政党或总统的忠诚受雇于国家机关，他们的角色是执行上级下达的政策法令。
这样，至少从制度层面上，联邦职业官僚被排除于政治舞台之外。
但这并不等于职业官僚与政治完全脱钩。
事实上，他们依仗自身的优势和政治斗争的复杂性，在美国政治中扮演着越来越重要的角色，甚至被人称为第三大党。
（一）联邦职业文官的自身优势彭德尔顿法确立以功绩制考核官员的成绩，并以此作为升降职的标准，通过考试择优录用人才，再加上先进的培训制度，使联邦行政系统能够集中一批高素质有文化的人才。
浅析美国高级文官制度政治行政关系
浅析美国高级文官制度政治行政关系从历史的角度看，对政治行政关系的调整，从最初政治行政不分的政党分赃制，到提倡政治中立的功绩制，再到重建政治回应性的高级文官制度，贯穿于美国公共人事行政改革的整个进程。
高级文官制度摒弃了政治中立，要求在提高公共行政效率的同时，成立一个更具回应性的政府。
它取消了职位分类，确立了职务随人原那么，设立了政治录用高级文官和常任高级文官两类职位，并许诺高级文官在部门内部和部门之间自由流动。
罗森布鲁姆(Rosenbloom )和克拉夫丘克(Kravchuk)指出，高级文官制度背后隐含的逻辑是试图结合公共行政中的政治和治理这两种途径。
美国高级文官是指政务官之下、一般文官之上的高级行政人员，在1978年之前要紧由文官通用序列GS-16, GS-17和GS-18级和执行级的第四、五级组成，在1978年公事员改革以后，指由上述两类转化而成的高级执行官(Senior ExecutiveService)。
在高级文官中，存在两类要紧的录用方式，一类要紧依照政治意识形态的一致与否进行直接录用，另一类通过竞争性程序比如考试、差额选拔等取得录用，也确实是本文所指的政治录用高级文官和常任高级文官。
当前美国行政学界的研究要紧有以下几个角度。
从三权分立的宏观背景分析高级文官的政治行政关系产生的本源。
政治录用文官与常任高级文官关系的研究，本质上是政治与行政关系问题在公共人事行政领域的反映，而政治与行政关系问题又本源于公共行政与美国三权分立宪政体制。
美国是典型的三权分立制国家，但在现实中，国会的立法权、法院的司法权和总统的行政权一起作用于行政机关，致使了三种分立的权利在官僚机构中的不断碰撞和融合，造成了官僚机组成为继立法、司法和行政以后的“第四部门”，这对传统的政治行政二分理论产生冲击。
因此，研究政治录用官员与常任高级文官关系，必需考察美国三权分立这一全然宪政体制。
这方面的文献能够参见罗森布鲁姆(Rosenbloom)的《公共行政理论与权利分立》、阿伯柏氏(Aberbach)的《分享不容易:当分立的机构发生碰撞》等。
【同步素材】美国的文官必须保持政治的中立
【同步素材】美国的文官必须保持政治的中立美国是世界警察，到处打仗，打败南山斑澜虎，脚踢北海混蛟龙，美国的武将肯定很多，但是在武将风风光光的背后，却是默默无闻在做贡献的文官们，并且更重要的更要命的是美国的文官必须保持政治的中立。
“政治中立”是美国历史上第一次把行政官员从政治的控制与束缚中“解放”出来，使之成为独立于政治之外的行政力量的原则。
“政治中立”也是美国文官制度的核心原则之一。
美国是世界上最早建立文官制度的国家之一，但是，1787年美国宪法中并没有固定的选拔官员的规制。
华盛顿第一届政府主要依据出身、教养来选拔官员。
其后的约翰顨亚当斯和托马斯饘杰斐逊政府则主要凭借所用之人的才气、资质来选用，偏重出自大学的教育背景。
因此，1829年以前的美国政府因其良好的教育背景和家庭出身，又被统称为绅士政府。
尽管如此，每届政府的选人重点因选拔者个人主观意愿而使被选拔人的条件和标准不一。
特别是在1801年民主党和共和党产生，大选获胜的总统组建政府的时候，势必使用自己的亲信和政治追随者。
1829年竞选获胜的杰克逊上台之后，更是宣称应轮流当官，大肆封官许愿任人唯亲，使文官质量严重下降。
每届政府更迭，文官也要进行大换血。
就连对这种任人唯亲非常不屑的林肯，在有权任命的1639个职位中也更换了其中1457个。
这样的做法严重影响了各届政府的政治决策稳定性和一贯性，形成了周期性的政局动荡。
1883年议员彭德尔顿提出以美国文官制度为蓝本，结合美国自身特点，以考绩制选拔录用文官并且常任的原则，即《彭德尔顿法》。
《彭德尔顿法》对联邦政府文职人员的招聘、考试、试用期、作弊处理以及行贿受贿的惩罚都作了相应的规定。
为保证法律的有效贯彻，《彭德尔顿法》规定成立一个两党的文官委员会（1978年文官改革法将其废除，由美国人事管理局取而代之）负责实施该法。
《彭德尔顿法》的出台正值美国工业革命已经完成，自由竞争的资本主义空前发展。
以考绩制选拔录用的文官不再因执政党的更迭而更换，它有助于专业化、高素质的人才参与竞争，有助于美国政府工作的连续性和国家政策的稳定性。
美国高级专业技术类文官制度探究(全文)
美国高级专业技术类文官制度探究[[ [XX] C965[XX][XX] 1006-0863（20XX）03-0089-06 政府回应性是当代公共行政领域的重大课题。
基于回应性的考虑，1978年卡特总统通过公布《文官改革法案》，创建了美国高级文官制度（Senior Executive System）。
从此美国有了一种平行于一般文官制度的高级文官制度。
“高级文官居于政务官之下、一般文官之上，跨越了政治与行政的界限……强化了总统（执政XX）对官僚的操纵，有效提升了政府回应性，特别是政治回应性”。
但高级文官仍受政务官的挟制，其专业智慧得不到充分发挥。
直到20世纪90年代，笃信“专家和专业人员是有效行政政治的基础”的美国联邦政府，将一批技术专家从高级文官中分离出来，形成了一支独立的“高级专业技术类文官”（Senior Professionls）队伍。
他们既不同于政治家及“高级文官”，也不同于一般职业官僚，而是长期耕耘于学术和技术领域，具有高级才智和专业技术职称的业务专家、技术专家。
他们具有公共服务的意愿，有志于在政府工作，贡献自己的专业才能，以提升政府回应性。
本文将重点探讨他们的产生历史、进展现状，以及治理制度体系，并通过评析其制度优势，以启发我国公共部门人力资源治理。
一、美国高级专业技术类文官的产生与现状伴随着价值理念的变迁与治理技术的进步，为自然适应美国联邦政府专业人员激增与“专业GJ”形成，弥补高级文官参与政策制定的功能弱化，强化“专业权威”对复杂公共事务的应对，美国高级专业技术类文官应运而生。
这不单是提升美国联邦政府回应性的被动需要，也是其治理创新及转变决策方式的主动选择。
随着对他们的不断重视，其人员分类不断细化，人数规模逐渐扩大，人员分布也更加广泛。
（一）美国高级专业技术类文官的产生背景1.美国“专业人员GJ”的形成.20世纪60年代，学者艾维尔特（Everett）就已注意到专业人员占据了美国社会劳动力队伍中越来越大的比例……专业人员的地位也愈来愈高。
英美文官政治地位比较——政治中立下的政治参与
对 中立和相对中立的区别 , 这又体现在原因、 具体的中立方式和现状上。 关键词 : 英美文官 ; 中图分类号 : D 52 文献标识码 : A
西方文官制度是在反对封建 官吏制度和早期西 方的 个人赡徇 及 政党分肥 的官员制度中逐步建 立和发展起来的 , 而英国和美国的文官制度应是西方 文官制度的典范。作为西方 国家公务员必 须恪守的 义务和整个国家文官制度的重要特征 , 政治中立 原 则越来越受到人们的关注和思考。 所谓 政治中立 原则 , 是指业务类公务员在执行 公务活动中 , 必须对政党政治采取公正超 然的态度, 对任何政治问题 必须保持缄默。不允许公 开自己的 政治信仰或提出有关政治问题的建议; 不允许参加党 派之争及相关的政治活动 ; 不得兼任议员等职。英国 和美国的文官制度都规定了文官政治参与方式: 政治 中立。但是 , 在不同 的政治环境和文化之下 , 文官在 具体的政治参与过程中 , 政治中立所表现的特征和运 用的具体方式又有所不同。在英国, 文官必须服务 于不同党派的连续政府 , 所以他们被要求严格保持政 治中立 , 本文姑且称它为绝对中立。而在美国 , 美国 人 并没有完全照搬英国人在文官政治中 中立 的做 法 。事实上 , 在美国所特有 的政治体制下, 发展一 种像英国那样的 非政治 的公共行政管理是极其困 难的 。因此 , 本文称它为一种相对中立。
英国的大臣就必须对议会担负 双重责任 。一方面, 大臣们有责任向议会就政府的施政作出解答 , 这就是 通常所说的 解释责任 ; 另一方面, 大臣除了对他们 自己的行为负责任以外 , 他们还必须对行政部门特别 是文官的每一项 政策失误负有 不可推卸的责 任。如 果出现严重失误, 大臣必须辞 职。众所周知 , 即使没 有出现任何政策 失误, 由于大臣是被选举 的政治家, 所以完成任期以后, 他们也必须离开政府和他们的岗 位。与此相反, 在大臣的 保护伞 下, 文官不仅不对 他们自己的行为 负有政治责任, 而且由于 职务常任, 他们往往是英国政府 从不更换的幕后总管 。 2 美国文官的相对中立 相比之下, 美国高级文官的地位和政治家与官僚 之间的界限都变得非常复杂和不明确, 文官对政治和 政治生活的参与 程度较之英国 更加深入与细 致。正 如人们所认识到的 , 在美国, 有专 门技术与经验的文 官已经对政府决策的议事日程的 发展产生一种占主 导地位的影响。更为特殊的是 , 在美国 200 多万文官 中 , 其中也包括一部分 政治性 任命的文官, 他们通 常是新总统 上任时 通过非 竞争性 特殊途 径任命 的。 政治性 文官的存在, 一方面说明, 美国政治庇护制 与政党分赃制的影响并没有因为 文官制度的建立而 彻底根除, 而且随着 1978 年文官制度的改革 , 高级行 政职务的建立 , 上述影响还有加重的趋势 ; 另一方面 也说明 , 由于政治体制的制约, 美 国总统对行政的领 导与控制程度实际上是有 限的, 所以 , 他们不得不通 过任命 政治性 文官的手段来弥补这一缺陷。当然, 政治性 文官的存在 , 也使得美国文官参与政治和政 治活动更加不可遏制。 同时, 美国文官特别是高级文官参与政治和政治 活动的范围远远超出行政权, 即不仅扩展到立法权和 司法权以及整个政府的政治层面 , 而且甚至延伸到广 大的社会层面。因此 , 从某种程度上说 , 在美国, 文官 不仅广泛地参与政治和政治生活 , 而且成为全社会关 注的政治权力的 焦点 。 还有一显著区别是, 美国文官不仅服务于总统和 内阁, 也服务于国会议员, 甚至服 务于社会上的各种 利益集团。这是因为美国分权与制衡的政治体制, 没 有创造出独一无 二的行政领袖。尽管宪法 规定总统 是行政首脑 , 但是, 宪法同时也将 某些管理行政机构 的权力赋予了国会, 这样, 不仅使总统不是文官 惟一 效忠的对象 , 而且也使文官对国会产生了一种 责任 感 。于是在政府内 部形成了 一 仆二主 的三 角关 系。事实上 , 现在许多文官所接受的大量的日常指导 更多的是来自国会, 而不是总统。由于国会和文官在 22
浅析美国文官制度
浅析美国文官制度Learn standards and apply them. June 22, 2023浅析美国文官制度文官一词是具有法律性的专有名词,美国文官是指在美国行政部门工作的雇员,不包括在立法和司法部门工作的人员,根据录用方式的不同,可分为政治任命文官和职业文官,也称之为政务性文官和事务性文官,前者由总统根据政治需要直接任命或选举产生,无须考试与总统共进退,后者即我们通常所讲的文官,需要参加公开的文官考试择优录取,其地位受法律保护;美国是世界上最早建立文官制度的国家之一,其文官制度经过百余年的发展日臻完善,对其他国家文官制度的发展有一定的借鉴意义;本文拟从美国文官制度的建立和发展,美国文官制度的主要内容,以及对中国公务员制度改革的借鉴意义四个方面对美国文官制度进行分析;一、美国文官制度的发展演变(一)文官制度建立的社会背景美国1787年宪法,对文官的选用并未作出明确的规定;就官员的任用标准而言,乔治·华盛顿总统侧重于名望和门第,强调良好的出身与教养;华盛顿之后的约翰·亚当斯和托马斯·杰斐逊两人位总统任职期间,则注重“才气”,即选任官员时主要看其是否受过大学教育;于是,美国建国初期的政府官职就掌握在那些受过良好教育、有高贵的门第、在社会上有地位的人及其亲信手中,人称“绅士政府”时期;这些“绅士”们一旦被委以官职,就相当稳定,一般不被更换;但是,在“绅士政府”时期,也不是完全按上述标准选用官员的,随着两党政治在美国的出现,政党分脏制已初见端倪;华盛顿逝世后,他便按自己的意志任用了一批官员;杰斐逊时期,在按“绅士”标准选用官员时,已经开始在一定范围内实行了政党分脏制;杰斐逊的后继者们,效法其前任,也“都为他们的朋友留下职位”,以酬谢自己的亲朋故旧和政治追随者;从历史发展的进程中考察,政党分脏制具有一定的历史进步作用:它是对贵族政治、官职私有的一种否定,它为更多的公民们提供了较多的直接参加政府的机会；它对美国两党制的形成和发展也产生了积极的影响,增强了党的团结和凝聚力,解决了政党及候选人的竞选经费,促使政府推行有利于本党的政策,使党组织保持生命力;当然,指出政党分脏制的作用,并不意味着我们否认其存在的弊端;无论如何,它毕竟不是一种健全、完善、科学的官员任免制度,它所依据的是任职者对执政党的“忠诚”,而非能力;随着美国领土的不断扩张,联邦政府的机构急剧膨胀,行政事务也日益纷繁复杂,杰克逊时代“公职十分简单”的情况已经成为过眼烟云;政党分脏制越发暴露出其严重重危害:首先,在分脏制下,总统和部长们把公职作为奖赏政客党徒和亲朋故旧的礼物,结果是每一个新总统上台,就带来一次官员任免的大动荡,形成“一朝天子一朝臣”的局面,影响了政府工作的连续性;其次,在分脏制下,一些有能力的英明党派官员被撤换,而一些政治上投机钻营、吹牛拍马甚至是腐化分子进入政府各级官职;他们目光短浅,道德沦丧,为官伊始便提心几年之后被撤换,因而便利用职权,贪脏枉法,损公肥私,中饱私囊;严重污损了文官的形象,降低了文官的威望和工作效率;第三,在分脏制下,每当新总统任职后,就被众多的钻营求职者所包围;第九任总统威廉·哈里逊就职仅一个月便病故,恐怕与分脏制带来的分配职位的繁忙不无关系;第十六任总统阿伯拉罕;林肯任职后,在与南方各州脱离联邦的威胁进行斗争时,就深为求差谋职者所苦；最受其害的莫过于第二十任总统詹姆斯·葛菲尔德,由于分脏不均,竟被一求职未遂者枪杀,成为分脏制的牺牲品;总之,分脏制造成了官茂不修,用人不当；浪费公努,效率低下；党派倾乱,政局动荡;二美国文官制度历程美国文官制度的建立大体经历了三个阶段;1、早期绅士政府阶段1789～1829建国初期新政府在官员任命上没有形成定制,也没有专门负责人事管理的机构,对于官员的任命主要是依据资力品质和能力;重要官员大都受过良好的教育,一般官员的任命主要以私人关系为转移;2、第二阶段政党分肥制阶段1829～18831801年美国出现两大政党———联邦党和民主党,由于美国宪法规定：总统经参议院同意可以任命高级官员,还可以在国家授权下任命中下级官员,因此两党在竞选总统获胜后都将政府官职分给自己的亲信,官员的任命形成了政党分肥原则;该原则始于1829年杰克逊上台,1829年杰克逊宣称应轮流当官,大肆封官许愿培植亲信,排除异己;政党分肥制任人唯亲、拉帮结派,使文官质量严重下降,管理松散工作效率低下,每一个新总统上台都要对政府官员大量换血,引起人事大地震破坏了政府工作的连续性,严重影响了政治决策,形成了周期性的政局动荡;3、第三阶段文官制度发展完善阶段1883年至今美国完成工业革命后,资产阶级需要稳定高效的文官系统;1883年,议员彭德尔顿提出以英国文官制度为蓝本,结合美国自身特点的文官制度法案,把工业时代的自由竞争机制引入文官的选拔录用,打破了政党分肥原则,逐步形成了以考绩制为基础的文官任用原则,彭德尔顿法标志着美国文官制度的正式建立;进入垄断资本主义阶段后,美国社会经济基础发生了深刻变化,对文官制度提出新要求,1923年职位类法加强了对文官的管理,建立了系统的分类考绩制度；1939年哈奇法确立不准参与政治活动、不准用封官许愿拉选票的原则；1950年实行考绩法,1958年颁布了培训法,1962年通过了联邦工资改革法等法令,美国形成了以考绩制为核心的比较完善的文官制度;1978年美国国会通过了文官制度改革法,该法令总结了美国实行了95年的文官制度,着重完善了文官制度的奖励机制,为美国文官制度注入新活力,此后美国政府又出台了一些改革措施,形成了一套比较完善的高效的文官制度;二、美国文官制度的基本内容美国文官制度的内容主要有以下几个方面;一文官的录用美国文官的招聘经历报名、考试、推荐、试用、录用五个程序,招聘的对象主要侧重大学毕业生;考试分笔试和操作测验等,一旦被选用通常根据不同的身份进行1年或3年试用期,试用期满后用人单位给试用满意者办理正式录用手续以及人事管理备案;二美国文官要遵循的行为准则被正式录用为文官后,要依照政府对文官的要求从事工作;美国文官应：不以权谋私、不偏袒包庇、不妨碍政府效率及经济运转、不丧失独立与公正的判断能力、不在官方渠道以外决定政府事宜、不破坏公众对政府廉洁的信任;针对文官中存在的不廉洁问题,1978年美国国会通过美国1978年廉正法,建立美国文官收入财产申报制,每个文官都必须填写文官收入财产申报表,并在30天之内由本部门廉正办公室审查,一旦发现有违法的收入或财产,立即处理,在规定的期限不报者将受到司法机关起诉;对文官离职及退休后的再就业也进行了严格的限制;美国文官在离职退休后经常利用关系同私营企业相互勾结,以不正当手段牟利,成为美国常见的经济犯罪,针对这种情况美国1978年廉正法视情况不同,对离职及退休的文官与其在政府任职期间的职务或与工作有关的商业活动规定了一至数年的“冷却限制期”或“禁止期”;冷却期满后,文官可利用自己庞大的人事网络关系,在商业领域大显身手;三管理监督和惩罚机制美国总统和国会共同领导文官管理机构,文官管理机构主要有人事管理局,由总统直接领导对总统负责是最重要的文官管理机构,制定和颁布各种规章条例,监督文官规章制度的实施情况;廉正署,是根据美国1978年廉正法设立,对总统负责由总统直接领导,其主要职责是监督内阁各部门遵守廉正法,对文官进行职业道德教育,监督文官遵纪守法,一旦发现问题及时提出警告或提请司美国文官制度探析;功绩制保护委员会,该委员会是行政部门中具有司法职能的独立机构,其职能是保护功绩制及每个文官不受权利滥用之害;联邦劳工关系局和联邦僵局处理小组,前者的职能是调停联邦政府机构中文官和行政部门之间的争端,调停失败后由联邦关系局下属的联邦僵局处理小组来解决;平等就业机会委员会,该委员会是根据美国1964年民权法成立的,其职责为：在报考、录用、考核、晋升、调动、培训、待遇、奖励、辞退等方面消除任何基于党籍、种族、宗教、性别、婚姻状况、祖籍、残废等因素的歧视,根据法律受理一切关于就业歧视的申诉,并进行调节,调解无效后有关人员可向法院起诉;国会审计局,该局每年就人事管理局及功绩制保护委员会的工作向国会提交报告,国会在文官管理工作中发挥了重大作用,主要通过立法,监督和听证三种手段实现对文官的管理;美国对文官的监督机制主要还有：司法部门,司法部门及其所属的联邦调查局负责在总统任命高级文官之前,对他们的背景情况作严格的检查,并负责对文官的犯罪行为进行侦察和起诉；财产部,负责审查文官是否偷税漏税,尼克松的副总统阿格纽就是被财产部国内税务局审查出偷税漏税后不得不辞职接受判刑；新闻机构,常常被人们视为美国政府三权以外的第四政府,由于新闻机构多为私营,彼此之间竞争十分激烈,一旦发现文官活动的蛛丝马迹,立即连续猛烈抨击,因此,美国高级官员中能长期营私舞弊而又不受追究者甚少;四文官制度的编制及文官的待遇美国文官分为行政首长类,一般行政类,情报类,科技类,医务类,教育类,外交类等;一般行政类人数最多,占文官总数的一半以上,每一类又分若干等级,如一般行政类分为15等,每一等又分为10级;美国市场经济发达,与其他部门相比,政府机构多为清水衙门,为确保文官的高素质,政府必须在多方面给文官较优厚的待遇;文官工资标准的制定,通常比较各地私营企业的工资水平确保中低级文官的工资与同地区私营企业雇员的工资大体相当;文官平时没有奖金,年终各部门发给杰出工作者奖金;高级行政官员中有一半每年可得到等于基本工资20%的奖金,总统每年给其中工作特别优异的文官授予杰出行政长官衔及20000美元奖金,而对另外表现出色的5%的文官授予功绩行政长官衔和10000美元奖金,美国文官通常都参加医疗保险,在某些特殊情况下政府支付一部分或全部医疗费用;文官每周工作40小时,工作5天,每天8小时,有些机构文官可把每周40小时的工作压缩在3至4天完成,其余时间可自由安排;文官享受一切法定节假日,工龄1～10年的文官每年可享受14天的付薪休假,工龄超过10年的文官每年可享受21天的付薪休假,每个文官每年可请不超过15天的付薪病假;凡年满62岁已服务5年；年满60岁已服务20年；年满55岁已服务30年的文官均可自愿退休;退休年金的多少取决于服务年数及基本工资金额,最高不得超过工资最高3年的平均基本工资的80%,最低不得低于社会保险的最小基本保险金额;退伍军人被录用为文官后,可继续享受美国兵役法规定的一切待遇;五文官的晋升和培训文官的一切人事决定如晋升、调动等均须以考核结论为基础,考核的指导原则由人事管理局制定,具体的考核方案由各机构自定,呈报人事管理局批准后执行;如不愿继续在政府任职,文官可随时按规定程序申请离职;为保证文官的高素质和文官工作的高效率,文官必须接受各种培训,通常通过三种方式接受培训：不脱产培训,脱产培训以及联邦、州、地方政府之间及政府与私营企业之间的人员交流;三、美国文官制度对中国的启示综上所述,美国的现代文官制度经历了一个长期改革和完善的过程才逐步建立起来;它给我们提供了一些值得借鉴的经验:第一,美国现代文官制建立和完普的历程,经过了三次重大改革:第一次是1883年制定彭德尔顿文官法,在自由竞争思想的指导下,将竞争机制引入文官的选拔录用,旨在解决国家机构的政治腐败和文官的道德沦丧问题;第二次是1923年的改革,颁布文官分类法,在科学管理学派理论的指导下,解决文官的分类管理问题;第三次是1978年的改革,颁布文官制度改革法,在行为科学派理论的指导下,完善文官的激励机制和监控机制,以解决调动文官的积极性问题;每次重大改革,都是在具体理论的指导下,根据文官制度存在的主要缺陷和弊端,重点解决一个问题;第二,改革文官制度,必然要触动国家各级官吏、政客和政党的切身利益;在政党分肥制时期,分肥制势力在国家政治舞台上盘根错节,它与政客、议员、政治组织、各利益集团的权益息息相关,所以,要彻底废除政党分肥制,建立现代文官制度,决非轻而易举之事;分肥制社会基础雄厚,改革阻力甚大,不可能一个早上解决问题,它必然要经历一个长期的斗争过程;新制度建立后,也必然有一个长期的不断改革、不断完普的过程;在文官制改革中,踏步不前,满足现状不行,必须采取积极态度,必须敢于向旧势力和保守势力进行斗争;但急于求成,急功近利也不行,需要有一个提高认识的过程,更需要有一个在实践中不断巩固改革成果,不断完善新制度的过程;第三,美国经过近一个世纪的文官制改革,逐步建立了一整套比较科学的文官管理机制,这是历史的进步;但是,即使在这种比较科学的文官制度下,在执行过程中仍然存在很多问题和弊端,其中最主要的一个问题,就是政党分肥制这种丑恶现象并没有从根本上杜绝;在官职任用上,仍无法排除政治因素;因为,仍有许多重要官职并没有包括在文官制度范围之内;历任美国总统,仍受到种种压力,自觉不自觉地要酬谢其支持者,任命一些照顾性官员;有些总统往往故意保留许多肥缺,不急于补充,以此作为获得支持的筹码;有时总统为安插同党甚至滥设闲职;这些问题告诉我们,要真正建立一支“机会均等”、“廉洁奉公”的文官队伍,就必须不断地同恶丑现象作斗争,不断地在制度上进行改革;参考文献【1】黄卫平、谭功荣.公务员制度比较M.北京:中央编译出版社,2002.【2】马啸原.西方政治制度史M.北京：高等教育出版社,2004.3曹沛霖、陈明明、唐亚林.比较政治制度M.北京：高等教育出版社,2005.4李道揆．美国政府机构与人事制度M．北京:人民出版社,1985．5石庆环．20世纪美国文官制度的历史回顾J．美国研究,．6石庆环．论美国联邦文官管理机构的历史演变J．社会科学战线,．7张兹暑．美国建立和完善文官制度的历史进程J．高校社科信息,．8杨秀云．美国文官制度的发展特点J．淮北煤炭师范学院学报哲学社会科学版,．。
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浅析美国高级文官制度政治行政关系从历史的角度看，对政治行政关系的调整，从最初政治行政不分的政党分赃制，到提倡政治中立的功绩制，再到重建政治回应性的高级文官制度，贯穿于美国公共人事行政改革的整个过程。
高级文官制度摒弃了政治中立，要求在提高公共行政效率的同时，建立一个更具回应性的政府。
它取消了职位分类，确立了职务随人原则，设立了政治任命高级文官和常任高级文官两类职位，并允许高级文官在部门内部以及部门之间自由流动。
罗森布鲁姆(Rosenbloom )和克拉夫丘克(Kravchuk)指出，高级文官制度背后隐含的逻辑是试图结合公共行政中的政治和管理这两种途径。
美国高级文官是指政务官之下、普通文官之上的高级行政人员，在1978年之前主要由文官通用序列GS-16, GS-17和GS-18级以及执行级的第四、五级构成，在1978年公务员改革以后，指由上述两类转化而成的高级执行官(Senior ExecutiveService)。
在高级文官中，存在两类主要的任命方式，一类主要根据政治意识形态的一致与否进行直接任命，另一类通过竞争性程序比如考试、差额选拔等获得任命，也就是本文所指的政治任命高级文官和常任高级文官。
当前美国行政学界的研究主要有以下几个角度。
从三权分立的宏观背景分析高级文官的政治行政关系产生的根源。
政治任命文官与常任高级文官关系的研究，本
质上是政治与行政关系问题在公共人事行政领域的反映，而政治与行政关系问题又根源于公共行政与美国三权分立宪政体制。
美国是典型的三权分立制国家，但在现实中，国会的立法权、法院的司法权以及总统的行政权共同作用于行政机关，导致了三种分立的权力在官僚机构中的不断碰撞和融合，造成了官僚机构成为继立法、司法和行政之后的“第四部门”，这对传统的政治行政二分理论产生冲击。
因此，研究政治任命官员与常任高级文官关系，必须考察美国三权分立这一根本宪政体制。
这方面的文献可以参见罗森布鲁姆(Rosenbloom)的《公共行政理论与权力分立》、阿伯柏氏(Aberbach)的《分享不容易:当分立的机构发生碰撞》等。
研究政治任命文官和常任高级文官的角色和行为。
政治任命文官与常任高级文官的角色和职责是二者关系形成的基础。
角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式，它是对具有特定身份的人的行为期望，它构成社会群体或组织的基础。
一般而言，政治人物身处高度敏感的政治环境，其角色通常有制定政策、确定优先权重、建立关系网络、解决组织内外的冲突等，而官僚的角色除了在政治人物的领导下维持组织的日常运转外，还对决策中的科学性和效率负责。
学者们对高级文官所做的实证研究证明了溶点·朵兰( Dolan)在《影响联邦政府决策:对比常任文官和政治性任命文官》一文中，通过对100()
名高级文官进行问卷调查发现，政治任命文官与常任高级文官的工作职责都非常广泛，但二者存在一定的差异，政治任命文官更多的参加政治性联络任务，常任文官比政治任命文官有更多的技术性的人事职责。
此外，常任高级文官并不是完全被排除在决策过程之外的，政治任命文官和常任高级文官共同参与决策，后者更加注重决策的科学可行与效率，前者比后者的参与程度更加广泛和深人。
政治体系既希望公务员更具回应性、责任感和代表性，同时又免受政党政治的干预而保持中立。