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1我国城市新贫困人口的界定及特征
1.1 我国城市新贫困人口的界定
从传统意义上讲，城镇的贫困人口是指计划经济体制下社会救助对象，
即“三无人员”（无劳动能力、无法定赡养人、无固定生活来源的人员）。

20 世纪 90 年代以来，由于产业结构的调整和国有企业的体制改革，导致城市中涌现出大批新的贫困人口。

城市新贫困人口可以界定为，在经济体制转轨和社会结构调整的过程中，既有的经济秩序受到冲击，经济增长的安全性和社会发展的稳定性受到
影响，导致城市中一部分适应能力较弱的人群陷入贫困，城市中部分居
民的失业、不充分就业以及城市综合生活费用指数的上扬，造成他们的
生活相对或者绝对贫困，成为新的贫困群体。

当前我国城市新贫困人
口主要可划分为以下三类：
（1）城镇贫困职工。

因体制性因素下岗的职工、企业破产的失业职工、企业停产或半停产的在职职工，这三种人员中的贫困人口以及他们的
赡养人口，统称为“城镇贫困职工”。

这部分群体由于失业，丧失了获
得主要经济收入和福利的物资生产条件，没有自我支配的任何生产要
素，也就无法独自摆脱贫困的处境。

（2）失地农民。

这是近几年中国城市中新出现的一个群体。

在城市化
的早期，失地农民的问题并不严重，因为国家的安置方式包括了就业
安置，这在计划经济年代非常有效，农民能够很快在国营企业内转为
工人身份。

然而，随着企业用工方式的市场化，政府再也无法采取就业
安置的办法把农民塞进企业，土地征用补偿标准偏低，而且又没
有社会保障措施配套，又由于其自身素质低、收入不高且不稳定、家庭负担较重，相当一部分人生活仍较困难，失地农民的出路问题于是凸
显出来，逐渐演变为一个令人关注的社会问题。

它是一个庞大的特殊
人群，与城市生产、生活有着密切联系的城市新贫困人口组成部分。

（3）由农村流入城镇的农民工。

进城农民工中相当一部分人处于失业
或半失业状态，贫困农民工除农村户口外，具备了城市贫困居民的一切特征，是最地道的城市贫民。

伴随农村土地集约经营的发展，民工潮由过去单身外出向接家眷定居发展，由离土不离乡向离乡弃土、
离家带口发展，各城市出现“富人区”的同时，城郊接合部“贫民区”即“棚户区”大量出现。

1．2 我国城市新贫困人口的特征
据国家统计局资料，城市新贫困群体有以下几个特征：一是地区性差异显著。

1997 年的城市贫困入口中，有 85.5%约 997 万人分布在经济相对落后的中、西部地区；二是贫富收入差距过大。

1997 年城市居民10%的最高收入户的人均收入是10%的最低收入户的4.2 倍，中国的贫富差距目前仍呈扩大的趋势；三是行业性特点明显。

纺织、煤炭、机械等传统行业中的职工贫困人口比重较大。

2城市贫困问题的主要原因
（1）分配不公平。

收入分配的高度不均等以及由此而导致的贫困，主
要是资产分配不均等和收入分配不均等的结果，目前我国城市贫困问
题所表现出来明显的行业性就与此有关。

这里所说的行业性贫困，主要指一些传统的行业，如纺织、煤炭等受需求结构影响走向滑坡，
一方面效益不佳，即使在岗，收入水平也大大低于其他行业；另一方面，由于减员增效，致使大批职工失业，从而导致贫困。

单位性贫困
指的是一些企业，尤其是一些老企业受经济结构调整的影响，或者企业倒闭，职工得不到合理安排 ; 或者减员增效，失业下岗，导致贫困。

其实，这些人的贫困并不是由于他们个人方面的原因造成的，而主要是行业和企业方面的原因造成的。

（2）机会不均等。

造成贫困人口陷入贫困的原因之一是他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失。

不少失业人员的失业与他们原来所在的行业和企业的性质与特点是分不开的，他们在原来的行业和企业工作是计划经济的产物，是由计划经济时期的用工制度决定的。

在那时，行业和企业间并不存在明显的收入差别，现在差别拉开了，他们又很难获得“跳槽”的机会。

这种机会不均等的问题，与贫困人群信息量也有一定的关系。

在我国现阶段，由于社会结构和权利结构的变化，必然使个人在获得信息的途径方面出现差别，从而影响到他们对职业的选择和收入水平。

虽然经济体制改革为人们提供了前所未有的创造个人财富的机会，但由于市场发育不完全、信息渠道不通畅，加之城市新贫困人群缺乏得到信息的经济能力，因此，城市新贫困人群获得有效就业信息和经济信息的量较小，出现了强势人群更强、弱势人群更弱的现象。

（3）现有的社会保障制度尚未充分发挥其作用。

为了保障城市居民的基本生活，国家实施了“三条保障线”制度，但是“三条保障线”都存在漏洞。

最低工资标准制度和养老保障制度是第一道保障线，但
它没有将所有职工纳入保险范围，而纳入养老保险范围的职工还存在着
拖欠职工养老金的现象，影响了职工退休后养老金的领取水平，造成
部分退休职工的生活贫困。

下岗职工基本生活保障和失业保险制度是城
市生活的第二道安全网。

但是部分企业分担的资金没有落实，致使部
分下岗职工的生活得不到保障从而陷入贫困。

最低生活保障是第三道安
全网，前两道安全网的漏洞给“低保”制度带来了巨大的压力，经费紧
张使得第三道安全网的作用不能得到充分发挥。

另外，对于进城农民工
和失地农民的社会保障制度极其不健全。

（4）贫困人口自身的文化技术素质偏低、年龄偏大。

城市新贫困人口的
文化程度大都在初中以下，没有技术专长，原来多为生产一线的操作工人。

另外，其年龄偏大，一般在 40~50 岁之间（一些媒体把他们称为
“ 4050 部队”）。

在体制转型时期，相伴随的是社会的分层，即个体归
属于各个与其自身的地位、身份、职业、收入等相一致的社会阶层。

现在的社会分层更多是基于个人的自获性成就而形成的，传统的先赋性因素
对社会分层的作用趋于弱化，而个体的文化素养、后天努力等形成性因素对个体的社会地位和经济收入影响很大。

反观当前的下岗失业人群及
其他一些低收入人群，他们的文化素质普遍偏低，使其就业竞争力下降，就业潜力较小。

例如， 2006 年浙江省城镇低收入群体家庭成员受教育程
度明显偏低，近七成的家庭成员文化程度在初中及以下，其中小学以下、小学、初中文化程度的人口比例分别
为 4.7%、24.3%和 39.1%，分别高于全省城镇平均水平 2.0 、6.9 、8.7
个百分点；高中或中专文化程度的比重为26.0%，比全省城镇平均水
平低 2.7 个百分点；大专及以上文化程度的比重仅为 5.9%，大大低
于20.9%的全省城镇平均水平。

与全省城镇人口的平均水平比较，城镇
低收入家庭成员的文化程度向下偏移，低文化程度的比重偏高，高文
化程度的比重偏低。

3解决我国城市贫困问题的基本对策
（1）完善收入分配机制，控制收入差距过分扩大。

在我国体制转轨过
程中，较为重视效益，而对社会公平有所忽视，这是出现城市贫困问题
的制度原因。

在经历了十几年的城市改革之后，效益问题已经引起了
人们的高度重视，一部分人已经率先致富，但与此同时也出现了较为
严重的贫困问题，收入分配不均和两极分化问题已经比较突出地表现
出来。

不仅使一部分人陷入极度贫困之中，而且也给社会的稳定与发
展带来了诸多隐患。

因此，以后应当把社会公平放在适当的位置上，
通过进行配套的体制改革，完善收入分配机制，控制收入差距过分扩大，防止出现两极分化，保证社会公平。

这是解决我国城市贫困问题的重要
方针。

（2）加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规，通过有效的制度运作缓解城市新贫困问题。

社会保障制度的缺失或机
制发育不良会导致社会贫困问题变得积重难返。

应该加快社会保障的
立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规，使社会保障制度有法
可依。

反贫困是一项长期任务，在此过程中最重要的制度建设是制定公民基
本权利普遍保障法律，如“国家反贫困法”，用以规范我国社会各界
的反贫困行为，促使各级政府无条件地保护每一个国民的生存权、发展权。

反贫困斗争中引入法律机制，用以规范扶贫资金的来源、运用
和管理也是十分必要的。

依据国际社会反贫困经验，反贫困法律制度
体系应以宪法中有关公民基本权利（尤其是生存权、发展权、获得救
济权等）的规定为依据，以社会保障制度为主要内容，与财政、税收、
金融、可持续发展、特殊群体保护等相关法律制度衔接和配合，由专
门性反贫困立法和相关性制度建设共同形成的制度系统。

（3）建立和完善市场机制和市场体系，增加城镇居民就业机会。

近年来，从全国用工制度看，我国类似上岗证、资格证等劳动准入制度有上百个，且仍有不断增多的趋势。

这些准入制度虽然有助于提高劳动者技能以保
证产品、劳务质量，但准入制度过多过滥在相当程度上限制了贫困居民
的求职机会，极大地约束了他们的就业选择范围。

适当减少一些行业
的劳动准入限制，则有利于扩大城市贫困人群的就业范围，减少求业时间，缓解他们的经济压力。

另外，现行经济结构不适合市场经济发展要
求也是我国劳动力就业困难的原因之一，调整经济结构，深化国有企业
改革，大力发展各种形式的集体经济和非公有制经济，则有利于吸纳更
多城市贫困居民就业和再就业。

（4）通过有针对性的税制改革和支出调整，解决城市绝对贫困与相对
贫困。

政府要着手改革现行税制和财政转移制度，在保证税收，发挥筹
集政府财政收入这一重要职能的同时，更多地强调税收在调节社会收
入分配中的作用。

稳定政府财政收入有助于使政府掌握更多的反贫困
资金，根据国际经验，反贫困资金占到 GDP的 1.5%以上，政府
就可能通大模的移支付方式得令人意的反困效果。

政府
除了予困人口直接的或食物，要保困家庭的适子女利完成教育，造条件使他接受更高次的教育和培;
加快城市新困人口医救助体系建，足困人口基本医、
保健的需要 ; 完善城市特困群体的住房保障制度，困居民提供具
有基本生条件的居住境。

此外，政府可以通某些政策扶持来
社会各种力量，助政府行城市反困活。

（5）做好城市新困人的培工作，提高再就水平。

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