地方政府失灵的具体表现

地方政府失灵的具体表现

现阶段我国地方政府的失灵问题主要包括以下三类：一类是地方政府职能本身的问题,也就是“错位”问题,主要表现在地方政府与市场分工不清,导致自身职能发生偏转。另一类是地方政府对经济生活的过当干预问题,也就是“越位”问题,主要表现在地方政府干预的范围和力度过大,超出了纠正市场失灵和维护市场机制正常运转的合理需要。第三类是地方政府本身职能的不履行或履行不好的问题,也就是“缺位”问题,主要表现在地方政府所施行的调控范围较小,力度不够,难以弥补市场失灵和维持市场机制的正常运行,不能使市场的功能按照干预目标正常地发挥作用。在实际地方的政治、经济及社会生活中,这三类问题往往同时存在，并且交织在一起,导致地方政府失灵问题凸显复杂化。

一、内部性(Internalities)

所谓“内部性”指地方政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非地方利益的现象。地方政府部门和地方政府官员也是由经济人组成的,有可能追求自身的利益或部门的利益,而非地方利益,这是一个不容回避的客观现实。根据沃尔夫(Wblfe)的界定,地方政府部门的目标,是公共组织用以评价全体官员,决定工资、提升或津贴,比较次一级组织以协助分配预算、办公室、停车管理的标准;或者说,是指导、规制和评估机构运行和官员行为的准则。内在性是使全体地方政府官员发挥最大机构职能的重要因素,可以想象,内在性同样会影响非市场动的结果。在非市场条件下,“内在性”提高了地方政府部门的行政成本,使其高于技术上的成本,导致多余的全部成本、较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平,这样就产生了地方政府失灵。“既然内部性决定了地方政府部门的行为及运行,那么它应是各种非市场缺陷及政府失灵类型的一个最基本的或深层次的根源。

二、外在性(Externalities)与政府膨胀

任何一项政策或调节措施都会产生新的弊端。沃尔夫就认为,这种“派生的外在性之所以难以预料,是因为公共政策的后果可能远离目标”。“许多行动的结果是极为复杂和难以预测的。”“政府只能在一定范围内控制这些后果”,“对计划外的影响因素政策制定者们的控制能力有限”“,造成了新的资源浪费。地方政府部门的膨胀最为典型地说明了这点。

自我扩张是地方政府部门的本质,这种本质内在地根源于地方政府部门的决策规则之中,使得地方政府部门具有一种内在的“扩张逻辑”。根据公共选择理论的一位代表人物威廉.尼斯坎宁的研究,地方政府官员追求的个人目标有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等”。除后两项外,其余目标的实现都与地方政府官员所在机构的预算规模呈单调正相关关系。因此,地方政府官员追求自我利益的必然结果是地方政府部门预算规模的最大化,而政府预算规模的膨胀进一步导致了政府人员和行政管理费用急剧增长，以及地方政府部门所提供的公共产品过剩(高于社会实际需要的公共产品量),造成社会资源的极大浪费。

实际上,地方政府规模的选择应体现效能原则,在经济学上可以用下面的理论模型加以解释。

图1边际交易成本与最优地方政府规模

在上面的模型中(图1),地方政府规模选择的位置应落在带来的成本最小和收益最大的那一点,也就是边际政府交易成本和边际市场交易成本相等的那一点上”。左纵轴代表边际地方政府交易成本,即该项交易成本由地方政府执行时所额外增加的成本;右纵轴代表边际市场交易成本,即某项交易由市场执行时所额外增加的成本。横轴表示所有交易活动,从左至右,表明由地方政府执行时成本渐增的交易;反之,从右至左则表明,由市场执行时成本渐增的交易。M点为地方政府和市场的分界点,向右表示边际地方政府交易成本大于边际市场交易成本,则该项交易应由市场执行。因而在M点上地方政府规模处于最优。但是,“凯恩斯经济学导致政治家过度自由,它摧毁了对政治家正常欲望的有效约束,用凯恩斯主

义武装起来的政治家能大肆花费并不因急需而征来的税金。”这种扩张表现在机构不断增加,职能不断扩展。地方政府部门当然希望借助于这种扩张来扩大自身的权限,提高本部门的行政级别。亦就是说,这种“扩张逻辑”的结果就是地方政府部门超额生产公共产品和服务,官僚主义严重,各种不负责任现象盛行,效率低下,必然导致地方社会为此付出的费用大大高于社会本应支付的成本。于是,地方政府部门提供的公共产品和服务经常超出地方社会实际需要的数量,造成了生产过剩,浪费了宝贵的社会资源,从而也减少了地方的公共福利。

三、低效率

就地方政府的政策而言,所谓低效率是指“所执行的政策不是最好的政策,换句话说,这种政策不能确保资源的最优配置”。虽然地方政府干预经济活动达到了预期目标,但效率低下或成本昂贵,导致资源并未得到充分有效地利用。而这必然影响政策执行的结果,有可能使好的政策产生恶的结果,从而导致地方政府的失灵。

地方政府部门为了弥补市场缺陷、纠正市场失灵,将履行公共产品提供者的职能,即直接提供市场可能供给不足的公共产品,并履行市场秩序维护者、外在效应消除者等角色,管制自然垄断、外在效应、信息不对称等。然而,由于公共机构尤其是地方政府机构的本性以及公共产品供求关系的特点,使得它们提供公共产品也难以做到高效,尤其是产生提供过剩公共产品和成本增加现象。这主要表现在:一是公共产品评估上的困难。地方政府部门提供公共产品的目的在于追求社会效益,而非经济效益。现实社会里,不仅衡量公共产品的社会效益缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术,而且合理确定一个地方对某一类公共产品需求的数量也是非常困难的,甚至是不可能的。二是缺乏竞争性压力。地方政府部门垄断了地方性公共产品的供给,缺乏竞争机制,使得它们低效率运作,仍能持生存下去,造成了X低效率。也就是说,由于没有竞争的对手,地方政府部门有可能过度投资,生产出多于地方所需要的公共产品,如不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用,从而造成大量的浪费。三是没有降低成本的激励机制。从整体来看,地方政府部门的活动不以盈利为目的,而是以实现政策目标为主。因此,地方政府部门的活动大多不计成本,即使计算成本,也很难做到精确。一方面,各个地方政府部门可以利用这种垄断地位,在供给公共产品与劳务时尽可能降低服务质量,