论我国行政法治中的人权保护问题
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论我国行政法治中的人权保护问题
李 侠
（ 济南铁道职业技术学院，山东 济南 !"##$% ）
摘要：人权是一个人作为人所享有或应享有的基本权利。它是一种道德观念上的权利。要把它变成现实， 在
我们这样一个有礼法政治传统的国家里更需法律制度的推动。作为 “ 制约权力” 、 “ 保障权利” 且有 “ 动态宪 人权保障在我国的行政立法、 行政 法” 之称的行政法在保护人权方面承担着重要责任。改革开放 !# 多年来， 执法以及行政权利救济等方面不断得以体现和落实， 但还存在着诸多不尽如人意之处， 尚待进一步完善我国 行政法治中的人权保护机制。
I I 人权是指一个人作为人所享有或应享有的基本权利， 是每个人维持正常生活所应拥有的条件。它包 括生命权和生存权、 政治权和公民权、 经济、 社会和文化权、 民族权与和平权、 发展权与环境权等。要把它 变成现实， 在我们这样一个有礼法政治传统的国家里更需法律制度的推动。作为 “制约权力” “ 、 保障权利”
关键词：人权；行政法治；人权保护；行政法治现代化 中图分类号：!"#$ 文献标识码：% 文章编号： &##&’ "()" （ $##* ） #$’ #&$$’ #+
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议的各项相关的权利。行政复议制度为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为， 监督行政机关依法 行使职权， 保护公民、 法人和其他组织的合法权益提供了法律依据。!""# 年的 《 中华人民共和国国家赔偿 法》 全面确立了包括行政赔偿在内的国家赔偿制度。规定行政赔偿的范围包括侵犯人身权的赔偿和侵犯 财产权的赔偿两类。具体确定了行政赔偿的义务主体、 义务机关、 赔偿的程序、 方式、 计算标准， 等等。国 家赔偿制度的建立是中国在人权保护方面的一个重大进步， 体现了现代法治的精神。!""$ 年的 《 中华人 民共和国行政诉讼法》 规定了我国的行政诉讼制度， 对违法行政行为予以否定， 规定对行政违法行为造成 的损害实行行政赔偿； 对行政诉讼过程中公民的各项诉讼权利予以法律保护。这为监督行政权力， 使公 民、 法人和其他组织的权益不受国家行政机关及其工作人员的侵犯， 提供了法律制度保障。这是我国人权 保障法制建设进程中的重大举措。
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一、 我国现行行政法治中的人权保护状况
我国现行行政法治中的人权保护的有关规定， 主要体现在行政立法、 行政执法、 行政救济中的有关法 律条文的内容中。 !# 行政立法中的人权保护规定。行政立法是实现人权保障的基本前提条件。经过改革开放 "$ 多年 来的立法， 我国的行政法律体系的框架已基本形成。不仅制定了要求政府依法行政的法律法规， 而且行政 复议法、 行政诉讼法及国家赔偿法等一系列相关法的制定， 为权利的保证提供了司法救济支持， 并开始了 “ 民告官” 的历史。特别是立法理念的不断进步在人权保障方面尤为突出。例如， 源于 "$ 世纪 %$ 年代的 收容遣送制度， 当年对于巩固新中国的政权曾起过积极作用。然而今天回视一下， 这种制度不利于人权的 保护。古罗马法学家塞尔苏斯说： “ 法是善与正义的科学。 ” 近代西方思想家罗尔斯指出： 正义包括两个原 则， 一是平等自由原则； 二是机会的公正平等和差别原则。由此体现的正义观是： 所有的社会基本价值均 需按照正义原则通过社会所制定的法律平等地予以分配， 不平等作为一种允许的例外只能是为了最少受 惠者的利益。而差别原则的运用， 恰恰是对社会弱者利益的保护， 这是社会是否正义， 也是人权能否受到 保护的关键。城市中的流浪乞讨人员是弱者， 国家是否承担了对社会弱者保护的义务， 是衡量一个国家是 否正义的重要标准， 也是衡量一个国家人权保护现状的重要标准。收容遣送制度违反了社会正义原则， 因 为它侵犯和损害了城市中流浪乞讨的社会弱者的权利。最近听说南方某市出台规定： 禁止沿街乞讨。这 显然也是有悖于法理的。作为政府， 不但没有履行保护弱者的义务， 反而限制和剥夺了宪法赋于弱者通过 物质帮助权以维持生存的低限机会， 是违宪的。孙志刚案件使我们认识到不合宪的行政立法对社会的危 害之大。因此， 在对人权保护上首先要制定符合正义原则和宪法的行政法， 这本身就代表正义。因此， 政 府及时废除了这制度， 颁布了 《 救助管理办法》 ， 增强了人权保障功能。 "# 行政执法中的人权保护规定。要使人民的权利得以实现， 除了行政立法的基本前提条件外， 还必须 通过行政执法， 即具体行政行为来得以体现， 这是保障人权的基本原则， 也是现代行政的首要法治原则。 目前我国现行的体现人权维护的行政执法制度主要包括行政许可制度、 行政处罚制度和行政强制执行制度。 行政许可是行政机关根据公民、 法人和其他组织的申请， 以书面证照和其他方式允许其从事某种行 为， 确认某种权利， 授予某种资格和能力的行为， 如律师资格； 或是在公民违法的情况下依法剥夺其某种权 利， 如吊销执照。或依法使公民承担某项义务或依法免除某种义务， 如纳税、 免税。许可是一项具有多方 面功能的重要的法律制度， 为世界各国所普遍重视和广泛运用。我国已在许多领域里已建立了行政许可 制度。 行政处罚制度是指行政机关对违反行政管理秩序的公民、 法人和其他组织依法予以制裁的制度。它 在国家行政管理中占有很重要的地位， 全国人大于 !&&’ 年通过了行政处罚法， 确立了相应的原则。如处 罚法定原则、 处罚适当原则、 听取意见原则； 也确立了行政处罚的程序制度。这些制度是按照保障人权的 立法原则设定的。例如确认了当事人相应的程序性权利， 主要有知情权、 陈述权、 申辩权、 听证申请权、 申 请回避权。当行政相对人对处罚不服时， 有拒绝交纳或请求赔偿、 申请行政复议、 提起行政诉讼的权利等。 行政强制是行政机关为了维护良好的经济和社会秩序， 保证行政决定的执行， 纠正违法行为， 保护公 民合法权益和公共利益所必需的手段。我国在行政实践中已形成了相应的行政强制制度， 包括行政强制 执行 （ 如拆迁房屋、 拍卖财产等） ； 行政强制措施 （ 如扣留、 查封、 扣押、 冻结等） ； 即时强制 （ 如对传染病患者 的强制隔离等） 。 (# 行政救济中的人权保护规定。有权利就要有救济。行政救济是维护人权的一项重要措施。近代意 义的行政法与古代行政法的区别之一就是行政救济制度的出现。在我国这一制度主要是由行政复议、 行 政诉讼制度和行政赔偿制度、 信访以及集合、 游行、 示威五大制度组成。其中以行政复议、 行政诉讼和行政 赔偿三者为基本制度。 《 中华人民共国行政复议法》 具体规定了公民、 法人或者其他组织享有申请行政复
二、 我国行政法治中人权保护制度存在的问题与不足
目前， 我国行政法律体系的框架虽已基本形成， 但在行政法治的人权保护方面还存有许多问题， 如立 法理念滞后， 重实体， 轻程序， 程序设计不合理等。至今， 我国没有一部较完整的统一行政程序法。现代社 会中， 正当程序包括两层含义， 并通过这两层含义的实现来对人权实施保护。一是技术层面表现为行政立 法或执法过程中所必须遵循的方式、 步骤、 顺序、 时限等， 这是它作为一种手段和工具而体现的技术性、 工 具性的特点； 二是权力制约， 救济和保护权利层面的含义。该含义具体体现为 “ 自然正义” 原则的两项要 求。现行行政法中有的行政程序不合理或不完善， 有失正当。立法方式上有明显的部门和局部利益保护 的倾向； 相关法条冲突、 权责不一致等致使行政相对人的权利难以得到充分的保护。甚者丧失了救济机 山东东阿县镇政府文件 “ 征地” 、 福建莆田农民土地被征投诉无门等 会。%$$& 年的关于圆明园修护事件、 案件都反映了这方面法律制度的缺失。 由于行政权力的具体运作过程中自身表现出的不平等性、 强制性、 单方性和自由裁量性等属性及特 征， 且行政执法措施又直接涉及当事人的人身权、 财产权和其他权利， 如果使用权力不当， 则容易产生滥用 权力、 侵犯权利的现象。同样， 行政执法中正当程序设置的缺乏 （ 即法律几乎很少对这些权力的行使规定 具体严格的程序， 而程序正是正确运用这些手段的基本保障） ， 也是行政执法人员滥用权力侵犯公民人权 的主要原因。特别是行政权力的实施者自身享有较大的自由裁量权， 容易导致合理借口下的权力失控。 如目前在社会上常出现的忽视公民的知情权、 “ 乱收费” 、 “ 乱罚款” 等现象。再如劳动教养长时间限制人 身自由也反映出程序公正存在的问题。在行政许可制度方面， 没有设定许可权的限制， 其他方面的规章制 度， 如行政许可的听证制度、 不得单方面接触的制度、 时限制度、 效力制度、 许可标准和条件的公布制度等， 都尚未建立。因此， 制定统一的行政许可法， 健全和完善我国的行政许可制度， 是十分必要的。 我国现行行政救济机制是在上世纪八九十年代逐步建立和形成的。它对于监督行政行为、 限制权力、 保护权利、 解决社会纷争、 实现社会的稳定与发展发挥了重要作用。但是， 由于这个机制建立和形成的时 间较短、 中国正处于转型时期、 内部各种制度及其相互关系的设计不合理等各种主客观条件的限制， 其作 用和功能远不能适应控制公权力和保障行政相对人权利的需要。例如整个机制缺乏整体设计； 各种救济 制度比重失调、 有些环节没有发挥应有的作用等。作为行政救济机制构成要素的其他制度同样存在很多 不合理之处。例如行政赔偿设计的标准低， 许多被害人往往只得无奈放弃。至于行政救济机制运作的外 部环境也存在着问题。例如， 司法独立没有充分的保障 （从 “ 佘祥林” 案即可以看得出， 政法委的干预无疑 是导致冤案的原因之一） ； 违宪审查制度没有建立； 诉讼赔偿执行难； 公权力行为如何纳入法治轨道的问题 目前尚未完全解决； 行政机构工作人员及公民的法律意识和法律素质还有待提高， 等等。这些问题的存 在， 影响了行政救济机制控制为权力， 保障人权功能的发挥。
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收稿日期： !##"J $#J!# 作者简介：李侠 （ $KL%J） ， 女， 山东省枣庄人， 济南铁道职业技术学院副教授， 研究方向为法学理论。
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论我国行政法治中的人权保护问题
且有 “ 动态宪法” 之称的行政法在保护人权方面承担着重要责任。自近代意义的行政法产生以来， 权力的 ［!］ （ 第" 页） 分立与制衡、 保障与实施便成为行政法发展的主旋律。 现代行政法治的核心问题就是围绕着 “ 保障 权利与制约权力” 的关系而言的， 实现行政法治现代化的基本精神就是通过宪法和法律的制度性安排， 合 理配置公共权力与个人权利， 充分保障人权， 实现人民主权， 达到社会生活的和谐。本文旨在通过对我国 现行行政法对人权保护现状的分析， 探索通过行政法治来加强我国的人权保护问题。
论我国行政法治中的人权保护问题
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摘要：人权是一个人作为人所享有或应享有的基本权利。它是一种道德观念上的权利。要把它变成现实， 在
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I I 人权是指一个人作为人所享有或应享有的基本权利， 是每个人维持正常生活所应拥有的条件。它包 括生命权和生存权、 政治权和公民权、 经济、 社会和文化权、 民族权与和平权、 发展权与环境权等。要把它 变成现实， 在我们这样一个有礼法政治传统的国家里更需法律制度的推动。作为 “制约权力” “ 、 保障权利”
关键词：人权；行政法治；人权保护；行政法治现代化 中图分类号：!"#$ 文献标识码：% 文章编号： &##&’ "()" （ $##* ） #$’ #&$$’ #+
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一、 我国现行行政法治中的人权保护状况
我国现行行政法治中的人权保护的有关规定， 主要体现在行政立法、 行政执法、 行政救济中的有关法 律条文的内容中。 !# 行政立法中的人权保护规定。行政立法是实现人权保障的基本前提条件。经过改革开放 "$ 多年 来的立法， 我国的行政法律体系的框架已基本形成。不仅制定了要求政府依法行政的法律法规， 而且行政 复议法、 行政诉讼法及国家赔偿法等一系列相关法的制定， 为权利的保证提供了司法救济支持， 并开始了 “ 民告官” 的历史。特别是立法理念的不断进步在人权保障方面尤为突出。例如， 源于 "$ 世纪 %$ 年代的 收容遣送制度， 当年对于巩固新中国的政权曾起过积极作用。然而今天回视一下， 这种制度不利于人权的 保护。古罗马法学家塞尔苏斯说： “ 法是善与正义的科学。 ” 近代西方思想家罗尔斯指出： 正义包括两个原 则， 一是平等自由原则； 二是机会的公正平等和差别原则。由此体现的正义观是： 所有的社会基本价值均 需按照正义原则通过社会所制定的法律平等地予以分配， 不平等作为一种允许的例外只能是为了最少受 惠者的利益。而差别原则的运用， 恰恰是对社会弱者利益的保护， 这是社会是否正义， 也是人权能否受到 保护的关键。城市中的流浪乞讨人员是弱者， 国家是否承担了对社会弱者保护的义务， 是衡量一个国家是 否正义的重要标准， 也是衡量一个国家人权保护现状的重要标准。收容遣送制度违反了社会正义原则， 因 为它侵犯和损害了城市中流浪乞讨的社会弱者的权利。最近听说南方某市出台规定： 禁止沿街乞讨。这 显然也是有悖于法理的。作为政府， 不但没有履行保护弱者的义务， 反而限制和剥夺了宪法赋于弱者通过 物质帮助权以维持生存的低限机会， 是违宪的。孙志刚案件使我们认识到不合宪的行政立法对社会的危 害之大。因此， 在对人权保护上首先要制定符合正义原则和宪法的行政法， 这本身就代表正义。因此， 政 府及时废除了这制度， 颁布了 《 救助管理办法》 ， 增强了人权保障功能。 "# 行政执法中的人权保护规定。要使人民的权利得以实现， 除了行政立法的基本前提条件外， 还必须 通过行政执法， 即具体行政行为来得以体现， 这是保障人权的基本原则， 也是现代行政的首要法治原则。 目前我国现行的体现人权维护的行政执法制度主要包括行政许可制度、 行政处罚制度和行政强制执行制度。 行政许可是行政机关根据公民、 法人和其他组织的申请， 以书面证照和其他方式允许其从事某种行 为， 确认某种权利， 授予某种资格和能力的行为， 如律师资格； 或是在公民违法的情况下依法剥夺其某种权 利， 如吊销执照。或依法使公民承担某项义务或依法免除某种义务， 如纳税、 免税。许可是一项具有多方 面功能的重要的法律制度， 为世界各国所普遍重视和广泛运用。我国已在许多领域里已建立了行政许可 制度。 行政处罚制度是指行政机关对违反行政管理秩序的公民、 法人和其他组织依法予以制裁的制度。它 在国家行政管理中占有很重要的地位， 全国人大于 !&&’ 年通过了行政处罚法， 确立了相应的原则。如处 罚法定原则、 处罚适当原则、 听取意见原则； 也确立了行政处罚的程序制度。这些制度是按照保障人权的 立法原则设定的。例如确认了当事人相应的程序性权利， 主要有知情权、 陈述权、 申辩权、 听证申请权、 申 请回避权。当行政相对人对处罚不服时， 有拒绝交纳或请求赔偿、 申请行政复议、 提起行政诉讼的权利等。 行政强制是行政机关为了维护良好的经济和社会秩序， 保证行政决定的执行， 纠正违法行为， 保护公 民合法权益和公共利益所必需的手段。我国在行政实践中已形成了相应的行政强制制度， 包括行政强制 执行 （ 如拆迁房屋、 拍卖财产等） ； 行政强制措施 （ 如扣留、 查封、 扣押、 冻结等） ； 即时强制 （ 如对传染病患者 的强制隔离等） 。 (# 行政救济中的人权保护规定。有权利就要有救济。行政救济是维护人权的一项重要措施。近代意 义的行政法与古代行政法的区别之一就是行政救济制度的出现。在我国这一制度主要是由行政复议、 行 政诉讼制度和行政赔偿制度、 信访以及集合、 游行、 示威五大制度组成。其中以行政复议、 行政诉讼和行政 赔偿三者为基本制度。 《 中华人民共国行政复议法》 具体规定了公民、 法人或者其他组织享有申请行政复
二、 我国行政法治中人权保护制度存在的问题与不足
目前， 我国行政法律体系的框架虽已基本形成， 但在行政法治的人权保护方面还存有许多问题， 如立 法理念滞后， 重实体， 轻程序， 程序设计不合理等。至今， 我国没有一部较完整的统一行政程序法。现代社 会中， 正当程序包括两层含义， 并通过这两层含义的实现来对人权实施保护。一是技术层面表现为行政立 法或执法过程中所必须遵循的方式、 步骤、 顺序、 时限等， 这是它作为一种手段和工具而体现的技术性、 工 具性的特点； 二是权力制约， 救济和保护权利层面的含义。该含义具体体现为 “ 自然正义” 原则的两项要 求。现行行政法中有的行政程序不合理或不完善， 有失正当。立法方式上有明显的部门和局部利益保护 的倾向； 相关法条冲突、 权责不一致等致使行政相对人的权利难以得到充分的保护。甚者丧失了救济机 山东东阿县镇政府文件 “ 征地” 、 福建莆田农民土地被征投诉无门等 会。%$$& 年的关于圆明园修护事件、 案件都反映了这方面法律制度的缺失。 由于行政权力的具体运作过程中自身表现出的不平等性、 强制性、 单方性和自由裁量性等属性及特 征， 且行政执法措施又直接涉及当事人的人身权、 财产权和其他权利， 如果使用权力不当， 则容易产生滥用 权力、 侵犯权利的现象。同样， 行政执法中正当程序设置的缺乏 （ 即法律几乎很少对这些权力的行使规定 具体严格的程序， 而程序正是正确运用这些手段的基本保障） ， 也是行政执法人员滥用权力侵犯公民人权 的主要原因。特别是行政权力的实施者自身享有较大的自由裁量权， 容易导致合理借口下的权力失控。 如目前在社会上常出现的忽视公民的知情权、 “ 乱收费” 、 “ 乱罚款” 等现象。再如劳动教养长时间限制人 身自由也反映出程序公正存在的问题。在行政许可制度方面， 没有设定许可权的限制， 其他方面的规章制 度， 如行政许可的听证制度、 不得单方面接触的制度、 时限制度、 效力制度、 许可标准和条件的公布制度等， 都尚未建立。因此， 制定统一的行政许可法， 健全和完善我国的行政许可制度， 是十分必要的。 我国现行行政救济机制是在上世纪八九十年代逐步建立和形成的。它对于监督行政行为、 限制权力、 保护权利、 解决社会纷争、 实现社会的稳定与发展发挥了重要作用。但是， 由于这个机制建立和形成的时 间较短、 中国正处于转型时期、 内部各种制度及其相互关系的设计不合理等各种主客观条件的限制， 其作 用和功能远不能适应控制公权力和保障行政相对人权利的需要。例如整个机制缺乏整体设计； 各种救济 制度比重失调、 有些环节没有发挥应有的作用等。作为行政救济机制构成要素的其他制度同样存在很多 不合理之处。例如行政赔偿设计的标准低， 许多被害人往往只得无奈放弃。至于行政救济机制运作的外 部环境也存在着问题。例如， 司法独立没有充分的保障 （从 “ 佘祥林” 案即可以看得出， 政法委的干预无疑 是导致冤案的原因之一） ； 违宪审查制度没有建立； 诉讼赔偿执行难； 公权力行为如何纳入法治轨道的问题 目前尚未完全解决； 行政机构工作人员及公民的法律意识和法律素质还有待提高， 等等。这些问题的存 在， 影响了行政救济机制控制为权力， 保障人权功能的发挥。
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论我国行政法治中的人权保护问题
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