建国以来户籍制度演变一个理论框架

建国以来户籍制度演变：
一个理论分析框架*
○刘力
［摘要］在总结前人研究的基础上，通过对1949年以来政府出台的与户籍制度相关的政策法规的梳理，归纳出户籍制度演变的主要特征，分别从管控力度、利益诉求的角色和区域及制度建构性四个方面进行了分析。

通过构建理论分析模型发现，影响户籍制度演变的重要因素有产业形态、经济形态、社会形态。

不同历史时期，在特定产业、经济、社会形态共同作用下，决策者对户籍制度有不同偏好。

研究展望：伴随各地户籍制度改革实践的不断深入，以及覆盖全社会的、无差别的公共服务和社会保障体系的构建，户籍也终将会回归其原本只应该承载的人口统计和登记功能。

［关键词］户籍制度；演变；理论解析；产业形态；经济形态；社会形态
［中图分类号］D631.42［文献标识码］A［文章编号］1006—012X（2012）—01—0020（04）
［作者］刘力，讲师，博士研究生，重庆理工大学土地资源管理系（中国地质大学［北京］土地科学与技术学院），重庆400050
一、引言
进入新世纪，户籍制度改革的呼声日渐高涨，包括从地方政府层面的实践（如郑州、成都、重庆等）到中央政府主张“积极稳妥地推进户籍制度改革”（温家宝，2011）。

因此，有必要梳理新中国建立以来户籍制度演变的历程，探索其内在机制。

回顾国内户籍制度演变的相关研究，有学者从社会学的角度认为，现行户籍制度是在文化传统及发展战略选择的路径依赖中，逐渐演化成社会控制、资源配置、利益再分配的重要手段。

［1］对于这一制度演变的原因，有学者指出是决策层的意识形态以及对社会经济运行状态的分析和判断。

［2］也有学者通过经济学分析认为，协调地方公共品供给外部性、限制地区间税收竞争、便于执行地区差别政策是3个主要原因。

［3］对于户籍制度带来的影响，有观点认为，现行户籍制度及其背后的政府主导的资源配置体制、农村土地制度、社会保障体制是影响我国城市化进程缓慢的主要原因。

［4］而处理好城市户籍的供需关系成为户籍制度变迁的关键。

［5］总体来看，就户籍制度演变的研究数量是比较少的，角度也比较单一。

二、新中国成立后户籍制度演变的主要特征
1．从管控的“力度”上看呈现出“松———紧———松”的变化趋势
回顾新中国成立后我国户籍管理体制的发展趋势，从总体上表现出从宽松到逐步收紧再逐渐放开的发展历程。

最早追溯到1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中把自由迁徙作为公民的自由权写进临时宪法。

1950年的第一次全国治安工作会议也明确肯定“户口工作的任务是保证居民居住迁徙自由”。

1951年公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》也将“保障人民居住、迁徙的自由”列为目的。

1954年
02
*基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“基于统筹城乡的户籍与土地改革联动模式研究”（10YJC630149）。

通过的第一部《宪法》明确规定“公民有居住和迁徙的自由”。

1955年出台的《关于建立经常户口登记制度的指示》和《关于城乡划分标准的规定》从制度上为城乡二元的户籍管理奠定技术基础，而《市政粮食定量供应暂行办法》的颁布可以认为是对二元户籍管理制度的经济注脚。

到1958年的《中华人民共和国户口管理条例》的颁布，标志着中国城乡有别的二元户籍制度正式形成。

虽然其间政府也出台了限制城镇企业在农村招工、限制农民向城市流动与迁徙的相关文件。

但从总体上来说，建国初期，由于新生政权刚刚建立，社会管理的总体方针还是以宽松为主，但伴随着1953年第一个“五年计划”的实施，工业化在国民经济发展中比重的逐步提升，作为社会管理的重要工具———户籍制度已经有收紧的苗头。

此后，不管是1959年连续出台的《严格制止农村人口向城市流动》的文件，还是1961年的《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》
、1962年的《关于处理户口转移问题的通知》以及1964年的《关于户口迁移政策的规定（草案）》
，其共同特点都是通过强有力的国家机器来严格限制城乡间人口的流动，逐步形成城乡人口流动的“板结化”现象。

在“文革”时期，更是形成了大量城镇人口（特别是年轻劳动力）从城市向农村的单向人口流动。

1975年的《宪法（修正案）》
，更是从宪法层面否定了公民所拥有的“居住和迁徙的自由”。

这一时期，中国的户籍管理作为计划经济体制的一个组成部分也带有很浓烈的“国家中心主义”色彩，即过分强调以国家利益为中心，不惜牺牲个人利益和公民的基本诉求。

“文革”之后，中国的户籍管理也正如当时整个社会一般逐步“解冻”。

以1977年的《关于处理户口迁移的规定》第一次系统地提出了“农转非”具体政策为起点，中国的户籍管理的理念，由有控制地逐步放开“农转非”指标，到有条件地允许农民到集镇落户，再到鼓励农村剩余劳动力向小城镇转移，到今天正在成渝统筹城乡综合配套改革试验区开展的试图彻底打破城乡二元户籍壁垒的制度改革。

这一演变脉络，也是国家对公民权利的逐步松绑过程。

图11949至今户籍制度管控力度走势曲线图2．从利益诉求的“角色”看由以国家为中心转变为以公民为中心
梳理新中国成立初至改革开放前的一系列户籍制度的相关法律文件，可以发现其立与废都是与国家的现实性需要紧密联系的。

在此原则下，公民个人价值的实现乃至某些基本权利都被有意或无意地忽视了。

建国之初，为了能使社会秩序尽快地稳定和重建，在保证居民居住迁徙自由的同时，也分别对城市和农村人口开展区别化管理，二元户籍管理思想的萌芽诞生了。

伴随着第一个“五年计划”的开展，重工业化开始成为“农业中国”的工业化路径选择，重工业所具有的对资源、资本高集聚以及对就业人口的低集聚性开始表现出来，由此，二元对立的户籍制度建立起来。

这使得出生在城市或农村的人，生而拥有不同的户籍，进而决定其不同生存境遇和成长道路。

这种“生而不平等”是户籍制度最大的弊端。

改革开放之后，以人为本的执政理念也在户籍制度改革中得到充分体现，制度设计越来越尊重每一个公民个体，并逐步朝着向破除户籍城乡二元对立的方向努力。

3．从利益诉求的“区域”看是典型的城市中心主义虽然中国革命取得成功的法宝是“农村包围城市”，但新中国建立后，各项事业发展的重心还是在城市。

这与当时的社会经济客观条件以及国家优先发展战略是密不可分的。

首先，在户籍管理制度的设计上，有意识地将城市人口和农村人口分别采取两套独立的登记和管理体系；伴随着粮食计划供应以及城市教育医疗等福利体系的完善，为了保证城市的充分就业和相对于农村的高福利，限制农村人口向城市转移；改革开放之初，户籍管制逐步解冻，但出于城市容纳能力的考量，对“农转非”人口进行名额限制，以城市的“接收”意愿来决定“接收”数量，这是典型的城市中心主义。

到21世纪，各地开展的户籍制度改革，固然有实现统筹城乡的良好初衷，但在一定程度上，也是城市为了解决其日渐凸显的“民工荒”问题而不得不为之的权宜之计。

4．制度演变体现出显著的建构性
所谓建构性是指在某一制度体系的发展历程中，以某些理念或价值观为核心，并在此基础上通过一系列制度拓展来实现制度的自我强化。

制度的建构性表现为一系列制度要件（如政策、法规等）的不断叠加和拓展，但其叠加不是无限制的，而是存在着一条隐形的制度功能边界。

所谓制度功能边界是指在约束条件下制度的某项功能的最大可能性。

回望建国之后，户籍制度形成的历程，就很好地解析了这一制度的自我建构性。

在以强调“指标管理
”、“国家计划”为特征的制度背景下，户籍管理必然不可能仅仅是城乡人口的登记和管理的手段，更是调控劳动力资源有效配置的政策工具。

通
过国家之手，来实现劳动力资源在城乡之间、行业部门之间
1
22012年第1期
经济体制改革
的合理配置，进而保障重工业优先发展战略的实施，这是整个户籍管理制度建构的核心，也是整个制度建构的功能边界，即所有的相关政策法律都不会突破这一核心价值理念。

以建国初期户籍制度的形成过程为例，先有《城市户口管理暂行条例》（1951）的颁行，其功能曲线假定为f 0。

接着《中共中央关于粮食统购统销的决议》（1953）出台了，其功能曲线可用f 1表示。

再之后又出台了《市政粮食定量供应暂行办法》（1955）、《关于城乡划分标准的规定》（1955）等政策法规，其制度功能曲线用f 2或f n 来表示。

《中华人民共和国户口管理条例》（1958）的颁行，标志着这一制度的最终建立和形成。

可以看出，正是通过相关法律法规的不断“叠加”
，一步步的“制度拓展”，分阶段、有序地实现对特定历史时期户籍制度核心价值理念的不断建构和自我强化。

图2建国初期户籍制度形成时期的制度建构曲线图
三、户籍管理制度演变的内在逻辑
1．制度演变分析理论模型的构建
不同时期户籍制度的价值取向是与其所承担的管理功能相对应的。

建国以来的户籍制度从来都不只是人口登记与管理的工具与手段，从实质上看是国家对社会进行管理的一个重要行政手段，因此它必然服务于特定历史时期的国家社会经济形态。

而特定历史时期的社会经济形态主要包涵有产业形态、经济形态、社会形态这3个维度。

因此，通过构建户籍管理功能的多元函数来解析不同历史时期户籍管理制度演变的内在逻辑。

F t =f （P t ，E t ，S t ）
①
式中：F t —
——特定历史时期户籍管理功能；P t ———特定历史时期的产业形态；E t ———特定历史时期的经济形态；S t ———特定历史时期的社会形态；t ———为时间变量。

2．理论意义上的时间序列分析
以上述函数表达式①为基础，对建国以来不同历史时期的户籍制度管理功能展开分析。

（1）t =［1949，1953］，这一时期是新生政权的稳定期，产业形态（P t ）是以农业为主，工商业所占比重极低。

在经济形态（E t ）上，由于刚刚经历了8年抗战和3年内战，整个国家经济处在百废待兴的阶段，这一时期，值得注意的是粮食统购统销制度的初步建立，它对我国户籍制度有着深远的影响。

从社会形态（S t ）上看，处在新旧两个社会的过渡期，社会新秩序重建中的相对宽松是这一时期社会形态特征的关键词。

这样的“境况”
，就决定了社会管理者在户籍管理制度上同样会选取一种较为宽松的态度，在具体的政策层面，就可以看到“保证居民居住迁徙自由”。

同时作为过渡时期，在保证居民居住迁徙自由的同时，也开始开展对“城市人口的登记和管理”
，为之后的户籍二元体制作技术上的准备，并开始不显著地“限制企业去农村招收工人”。

因此，这一历史时期，户籍制度的管理功能（F t ）主要表现为社会管理制度的重建和稳定，以及为即将开展的社会主义经济改造和建设做准备。

（2）t =［1954，1965］，这一时期是社会经济的快速发展时期，其主要特点是在中国这样一个“一穷二白”的农业国，实施了“重工业优先发展战略”。

在产业形态（P t ）上，伴随着“一五
”、“二五”规划的开展，特别是在苏联支持下的156个重点建设项目的完成，新中国已完成了最基本的重工业建设和布局，工业特别是重工业在国民经济中的比重大大提升。

在经济形态（E t ）上
，“重工业优先发展战略”的实施，必然要求经济发展为工业服务，为了提高工业企业利润率，降低企业成本，国家采取计划手段对商品价格进行管制，一方面低价格从农村收购工业原材料，另一方面高价格向农村出售工业产品，形成农产品与工业产品的价格“剪刀差”，实现农业利润向工业转移，所谓“以农赈工”。

此外，国家也通过粮食统购统销制度，低价格从农村收购粮食等农产品，再低价格供应给城市居民，以维持城镇职工的低工资，进而降低工业发展的劳动力成本。

从社会形态（S t ）上看
，“以农赈工”战略的实施，必然引起农业和工业间的“产业势差”，进而表现为农村和城市间的“城乡势差”。

有了“势差”就有流动
，“产业势差”带来资本的流动（因为资本的逐利性，再加上彼时政府的政策指引），大量农村剩余资本被转移到城市工业建设中。

“城乡势差”则带来人口的流动，越来越多的农民想离开农村进入城市，成为工人阶级的一分子。

而重工业本身的资本密集性而非劳动力密集性的特点决定了重工业无法大规模吸纳来自农村的剩余劳动力，为了社会管控的需要避免出现城市贫民窟，有必要“严加限制城乡之间、集镇与城市之间人口迁移”，而户籍制度正好扮演着这样的功能（F t ）。

（3）t =［1966，1976］，这一时期是“文革”时期，也
2
2REFORM OF ECONOMIC SYSTEM
NO．1．2012
是建国以来经济社会发展处于全面停滞的10年。

在产业形态
（P
t
）上，一方面，是受此起彼伏的国内运动冲击，城市的二三产业几乎处于全面钟摆状态；另一方面，受当时国际形势
影响，特别是中苏两国关系的剑拔弩张，相当部分原本布局在大城市的工业企业纷纷搬迁至深山沟谷之中。

在经济形态
（E
t
）上，由于时局的混乱，国民经济处于全面瘫痪的状态。

从社会形态（S t）上看，城市工矿企业对新增劳动力的吸纳能力几乎为零，因此，为了解决每年大规模的新增就业人口，国家只有将城市的剩余劳动力派往农村，唯有让低生产率的农业来解决日渐突出的就业难题，即所谓“知识青年上山下乡运动”。

因此，这一时期，户籍制度的管理功能（F t）主要表现为：一是积极推行城市人口迁往农村的反城市化潮流；二是彻底“否定公民有居住和迁徙的自由”，严格限制农村人口迁往城镇。

（4）t=［1977，1991］，这一时期是改革开放的融冰期。

在产业形态（P t）上，以农村土地承包经营权改革为契机，第一产业的生产力获得巨大解放，农村经济得到快速发展。

城市特别是沿海地区的工业企业开始成长。

在经济形态（E t）上，这一时期，国民经济全面复苏，特别是第一产业的生产力得到更大程度的解放，农村居民的收入增长速度也首次超过城镇居民。

从社会形态（S t）上看，在此背景下，除了“知识青年”的返城潮之外，普通农村居民的进城冲动较之以往有所下降，同时国家也出台了“农转非”政策，实行有计划的“农转居”人口管理。

这一时期，户籍制度的管理功能
（F
t
）主要是为配合逐渐放开的经济体制改革，实行有弹性的人口管控。

（5）t=［1992，今］，这是改革开放的深入和快速发展期，国民经济和社会发展取得巨大成绩。

在产业形态（P t）上，以沿海地区的出口加工型企业为代表的劳动密集型加工业成为拉动中国经济快速增长的“三驾马车”之一。

优势产业布局呈现出向沿海地区、向大城市聚集的态势。

在经济形态（E t）上，城乡差距、区域差距、贫富差距日渐扩大。

在社会形态（S t）上，由于东部地区和中西部地区的“财富势差”越来越大，这就吸引大量中西部农村的剩余劳动力集聚到东部寻找机会，形成中国独有的“钟摆人群”。

另一方面，东部沿海地区的出口加工企业也对劳动力有着很强的需求，所以这一时期，户籍原本所承载的人口管控功能被日渐“虚置”，但户籍背后所隐含的由于城乡差别所带来的在公共服务、社会保障等方面的不平等待遇更为突出，可以说，这时户籍管理功能（F t）更多地表现为一种以“福利”为标志的体制性的人群划分。

且2011年以北京为代表的大都市出台的基于户籍的“限车令”、“限房令”进一步强化了这一功能。

四、结论与展望
1．研究结论
本研究尝试运用制度分析的理论框架，在分析户籍制度演变的主要特征的基础上，以历史时期为纲，从主要影响户籍管理功能的历史时期产业形态、经济形态、社会形态3大因素入手，对户籍管理功能的演变历程进行了探讨。

研究囿于相关资料数据的不完备，还有深入研究的空间，这也是后续研究的方向。

2．研究展望
进入新世纪，特别是伴随着“西部大开发”战略的推进和深入以及金融危机背景下东部“产业大转移”浪潮的到来，在中国更为广阔的内陆中西部地区，其产业形态（P t）、经济形态（E t）、社会形态（S t）都正在发生着深刻的变化，这必然要求社会公共管理体制中的户籍管理（F t）也能发生相应的变化。

伴随着各地户籍制度改革实践的不断深入，以及覆盖全社会的、无差别的公共服务和社会保障体系的构建，户籍也终会回归其原本只应该承载的人口统计和登记功能。

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责任编辑：王丽娟
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