建国以来户籍制度演变一个理论框架

建国以来户籍制度演变：

一个理论分析框架*

○刘力

［摘要］在总结前人研究的基础上，通过对1949年以来政府出台的与户籍制度相关的政策法规的梳理，归纳出户籍制度演变的主要特征，分别从管控力度、利益诉求的角色和区域及制度建构性四个方面进行了分析。通过构建理论分析模型发现，影响户籍制度演变的重要因素有产业形态、经济形态、社会形态。不同历史时期，在特定产业、经济、社会形态共同作用下，决策者对户籍制度有不同偏好。研究展望：伴随各地户籍制度改革实践的不断深入，以及覆盖全社会的、无差别的公共服务和社会保障体系的构建，户籍也终将会回归其原本只应该承载的人口统计和登记功能。

［关键词］户籍制度；演变；理论解析；产业形态；经济形态；社会形态

［中图分类号］D631.42［文献标识码］A［文章编号］1006—012X（2012）—01—0020（04）

［作者］刘力，讲师，博士研究生，重庆理工大学土地资源管理系（中国地质大学［北京］土地科学与技术学院），重庆400050

一、引言

进入新世纪，户籍制度改革的呼声日渐高涨，包括从地方政府层面的实践（如郑州、成都、重庆等）到中央政府主张“积极稳妥地推进户籍制度改革”（温家宝，2011）。因此，有必要梳理新中国建立以来户籍制度演变的历程，探索其内在机制。

回顾国内户籍制度演变的相关研究，有学者从社会学的角度认为，现行户籍制度是在文化传统及发展战略选择的路径依赖中，逐渐演化成社会控制、资源配置、利益再分配的重要手段。［1］对于这一制度演变的原因，有学者指出是决策层的意识形态以及对社会经济运行状态的分析和判断。［2］也有学者通过经济学分析认为，协调地方公共品供给外部性、限制地区间税收竞争、便于执行地区差别政策是3个主要原因。［3］对于户籍制度带来的影响，有观点认为，现行户籍制度及其背后的政府主导的资源配置体制、农村土地制度、社会保障体制是影响我国城市化进程缓慢的主要原因。［4］而处理好城市户籍的供需关系成为户籍制度变迁的关键。［5］总体来看，就户籍制度演变的研究数量是比较少的，角度也比较单一。

二、新中国成立后户籍制度演变的主要特征

1．从管控的“力度”上看呈现出“松———紧———松”的变化趋势

回顾新中国成立后我国户籍管理体制的发展趋势，从总体上表现出从宽松到逐步收紧再逐渐放开的发展历程。最早追溯到1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中把自由迁徙作为公民的自由权写进临时宪法。1950年的第一次全国治安工作会议也明确肯定“户口工作的任务是保证居民居住迁徙自由”。1951年公安部颁布的《城市户口管理暂行条例》也将“保障人民居住、迁徙的自由”列为目的。1954年

02

*基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“基于统筹城乡的户籍与土地改革联动模式研究”（10YJC630149）。

通过的第一部《宪法》明确规定“公民有居住和迁徙的自由”

。1955年出台的《关于建立经常户口登记制度的指示》和《关于城乡划分标准的规定》从制度上为城乡二元的户籍管理奠定技术基础，而《市政粮食定量供应暂行办法》的颁布可以认为是对二元户籍管理制度的经济注脚。到1958年的《中华人民共和国户口管理条例》的颁布，标志着中国城乡有别的二元户籍制度正式形成。虽然其间政府也出台了限制城镇企业在农村招工、限制农民向城市流动与迁徙的相关文件。但从总体上来说，建国初期，由于新生政权刚刚建立，社会管理的总体方针还是以宽松为主，但伴随着1953年第一个“五年计划”的实施，工业化在国民经济发展中比重的逐步提升，作为社会管理的重要工具———户籍制度已经有收紧的苗头。

此后，不管是1959年连续出台的《严格制止农村人口向城市流动》的文件，还是1961年的《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》

、1962年的《关于处理户口转移问题的通知》以及1964年的《关于户口迁移政策的规定（草案）》

，其共同特点都是通过强有力的国家机器来严格限制城乡间人口的流动，逐步形成城乡人口流动的“板结化”现象。在“文革”时期，更是形成了大量城镇人口（特别是年轻劳动力）从城市向农村的单向人口流动。1975年的《宪法（修正案）》

，更是从宪法层面否定了公民所拥有的“居住和迁徙的自由”

。这一时期，中国的户籍管理作为计划经济体制的一个组成部分也带有很浓烈的“国家中心主义”色彩，即过分强调以国家利益为中心，不惜牺牲个人利益和公民的基本诉求

。“文革”之后，中国的户籍管理也正如当时整个社会一般逐步“解冻”

。以1977年的《关于处理户口迁移的规定》第一次系统地提出了“农转非”具体政策为起点，中国的户籍管理的理念，由有控制地逐步放开“农转非”指标，到有条件地允许农民到集镇落户，再到鼓励农村剩余劳动力向小城镇转移，到今天正在成渝统筹城乡综合配套改革试验区开展的试图彻底打破城乡二元户籍壁垒的制度改革。这一演变脉络，也是国家对公民权利的逐步松绑过程

。

图11949至今户籍制度管控力度走势曲线图2．从利益诉求的“角色”看由以国家为中心转变为以公民为中心

梳理新中国成立初至改革开放前的一系列户籍制度的相关法律文件，可以发现其立与废都是与国家的现实性需要紧密联系的。在此原则下，公民个人价值的实现乃至某些基本权利都被有意或无意地忽视了。建国之初，为了能使社会秩序尽快地稳定和重建，在保证居民居住迁徙自由的同时，也分别对城市和农村人口开展区别化管理，二元户籍管理思想的萌芽诞生了。伴随着第一个“五年计划”的开展，重工业化开始成为“农业中国”的工业化路径选择，重工业所具有的对资源、资本高集聚以及对就业人口的低集聚性开始表现出来，由此，二元对立的户籍制度建立起来。这使得出生在城市或农村的人，生而拥有不同的户籍，进而决定其不同生存境遇和成长道路。这种“生而不平等”是户籍制度最大的弊端。改革开放之后，以人为本的执政理念也在户籍制度改革中得到充分体现，制度设计越来越尊重每一个公民个体，并逐步朝着向破除户籍城乡二元对立的方向努力。

3．从利益诉求的“区域”看是典型的城市中心主义虽然中国革命取得成功的法宝是“农村包围城市”，但新中国建立后，各项事业发展的重心还是在城市。这与当时的社会经济客观条件以及国家优先发展战略是密不可分的。首先，在户籍管理制度的设计上，有意识地将城市人口和农村人口分别采取两套独立的登记和管理体系；伴随着粮食计划供应以及城市教育医疗等福利体系的完善，为了保证城市的充分就业和相对于农村的高福利，限制农村人口向城市转移；改革开放之初，户籍管制逐步解冻，但出于城市容纳能力的考量，对“农转非”人口进行名额限制，以城市的“接收”意愿来决定“接收”数量，这是典型的城市中心主义。到21世纪，各地开展的户籍制度改革，固然有实现统筹城乡的良好初衷，但在一定程度上，也是城市为了解决其日渐凸显的“民工荒”问题而不得不为之的权宜之计。

4．制度演变体现出显著的建构性

所谓建构性是指在某一制度体系的发展历程中，以某些理念或价值观为核心，并在此基础上通过一系列制度拓展来实现制度的自我强化。制度的建构性表现为一系列制度要件（如政策、法规等）的不断叠加和拓展，但其叠加不是无限制的，而是存在着一条隐形的制度功能边界。所谓制度功能边界是指在约束条件下制度的某项功能的最大可能性。回望建国之后，户籍制度形成的历程，就很好地解析了这一制度的自我建构性。在以强调“指标管理

”、“国家计划”为特征的制度背景下，户籍管理必然不可能仅仅是城乡人口的登记和管理的手段，更是调控劳动力资源有效配置的政策工具。通

过国家之手，来实现劳动力资源在城乡之间、行业部门之间

1

22012年第1期

经济体制改革