ppp(公私伙伴关系)

PPP[公私伙伴关系]
目录
∙ 1 概述
∙ 2 伙伴关系
∙ 3 利益共享
∙ 4 风险分担
∙ 5 一般职能
∙ 6 特殊职能
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摘要
公私合作制Public-Private Partnerships，简称为PPP，国内也译作“公私伙伴关系”。

PPP模式通常是指公共部门与私人部门为提供公共服务（主要是公用性基础设施建设）而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系，其中公共部门与私人部门互相取长补短，共担风险、共享收益。

PPP[公私伙伴关系]-概述
公共（public）和私人（private）两个词都源于拉丁语，前者意指“人们的”，与多数人利益相关，有较多
PPP[公私伙伴关系]
社会公众参与的事务领域；而后者意思是“分离的”，表示作为私人的事务而与公众事务相分离的领域。

政府提供公共品也可采用“公私伙伴关系”机制，即public（公共）private （私有）partnership（伙伴关系），简称PPP模式。

PPP的实现过程中最为核心的法律关系即公共部门与私人部门之间的法律关系。

PPP协议中反映了公共部门与私人部门之间对于公共服务的买卖合同关系，还反映了私人部门作为公共服务的生产者和经营者与公共部门作为公共服务市场的监管者之间的管理与被管理关系。

PPP协议形成的是以私人部门参与实现政府公共服务职能为内容的公法与私法相结合的新型法律关系，应属于兼具公法和私法性质的混合合同，双方当事人应同时受到公法和私法原则约束。

PPP[公私伙伴关系]-伙伴关系
伙伴关系是PPP第一大特征，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。

可以毫不夸张地说，伙伴关系是PPP中的是为核心问题之一，没有伙伴关系就没有PPP。

这种伙伴关系应该是持久且有关联的。

政府购买商品和服务，给予授权，征收税费和收取罚款，但这些事务的处理并不表明合作伙伴关系的真实延续。

即便一个公共部门机构
PPP[公私伙伴关系]
每年都和同一个供应商合作，这种形式也不能被认为是一种伙伴关系。

即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，这也不能构成一种伙伴关系（Kelly,
2000,p.10）。

那么，PPP中民营部门与政府公共部门就是一种伙伴关系，而非一般意义上的关系，它直接影响着PPP项目的成功实施与否。

这种伙伴关系与其它关系的一个显著特点就是目标一致。

公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，一个核心的问题是他们有着一个共同的目标：以最少的资源，实现最多的产品或服务。

目标一致是形成伙伴关系的基础。

从管理的角度看，当目标一定时，要用尽可能少的资源实现既定的目标；当资源一定时，要用已有资源实现产品或目标的最大化。

这是管理当中一个问题的两个方面。

那么，政府公共部门自己能否实现这个管理目标呢？无论是经济理论分析、历史的经验、还是现实实践的证明，公共部门本身很难实现，也很难做到这一点。

私人部门自身可以吗？由于项目的公共性、自然垄断性、及民营部门追求利益最大化等，仅仅民营部门自身也不可能做到。

这在客观上就要求公共部门与民营部门进行合作，为了实现一个共同的目标，就是以最少的资源生产出更多的产品或服务。

民营部门是以此目标实现自身利益的最大化，而公共部门是以此目标实现以最少的资源为社会提供更多的公共产品和服务。

形成伙伴关系仅仅目标一致还是不够的，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，站在对方角度思考问题，为对方着想。

只有这样，这种伙伴关系才能长久发展下去。

PPP[公私伙伴关系]-利益共享
利益共享是PPP的第二个特征。

在这里我们要明确的是，公共部门是与民营部门分享利益而非分享利润。

公共部门不能够也不允许同民营部门分享利润，公共部门不仅不能分享，而且还要对民营部门的高额利润进行控制，也不允许民营部门在项目执行过程中形成高额利润。

其是主要原因是，任何PPP项目都是公益性项目，是以为社会公众提供更多的公共产品和服务为目的，而非以利润最大化为目的。

如果公共部门想从中分享利润，是很容易的一件事情，PPP[公私伙伴关系]
只要允许民营部门提高价格，就可以使利润大幅度提高，公共部门就可以分享到更多的利润。

不过，这样做必然会带来社会公众的不满，最终可能会导致公共部门失信于民，引起社会混乱。

既然不能与民营部门分享利润，那么如何与民营部门分享利益呢？分享利益在这里是指分享民营部门的社会成果。

就是说，民营部门为社会提供的公共产品和服务，形成的社会影响与社会效益，并非是民营部门独自完成的，他是与公共部门一起共同完成的。

这种社会效益同样也是公共部门来创造的。

这种利益共享对于公共部门来说非常重要，虽然表面看没有什么特别的，也没有什么直接的利润分享，但对于公共部门来说，比直接分享利润更为重要。

特别是在对政府公共部门绩效评价中，公共部门会因通过私营部门为社会提供公共产品和服务赢得高分。

伙伴关系是PPP 的基础，没有伙伴关系就没有PPP。

在此，利益共享又是伙伴关系的基础之一，如果没利益
共享同样也不会有伙伴关系。

无论是公共部门与民营部门合作、私人部门之间合作、公共部门之间的合作，都要建立在共同的利益基础之上。

记得有位著名的外交家说过这样一句话，没有永恒的朋友，也没有永恒的敌人，只有永恒的利益。

充分说明了共同利益是伙伴关系的基础。

PPP[公私伙伴关系]-风险分担
PPP的第三个特征是风险分担。

伙伴关系不仅仅意味着利益共享，同时也意味着风险分担。

利益共享是伙伴关系的一个基础，而风险分担是伙伴关系的另一个基础。

如果没有风险分担，也不可能形成伙伴关系。

无论是市场经济
PPP[公私伙伴关系]
或计划经济、无论是私人部门或公共部门、无论是个人或企业，没有谁会喜欢风险。

就算最喜欢冒险的冒险家也不会喜欢风险，如果冒险家喜欢风险的话，他们就不会千方百计地来避免风险出现了。

在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是PPP区别于公共部门与民营部门其它任何形式的显著标志。

如政府采购过程，不可能形成公私合作的伙伴关系，因为他们在此过程中总是让自己尽可能小的承担风险，想办法让对方承担尽可能大的风险。

而在公私伙伴关系中，公共部门总是尽可能大地承担自己有优势地方的风险，而让对方承担的风险尽可能要小。

最为明显的例子就是，在隧道建设中，如果因车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，这时公共部门对其进行现金流量补贴，这种做法基本上消除了民营部门因车流量部门而引起的经营风险。

这种做法也充分说明了前面所提到的，在PPP中，合作双方总是站在对方的角度思考问题，处处为对方着想这样一种基本思想。

如果每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，那么毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。

可见，风险分担其根本目的是为了使整个PPP项目的风险达到最小化。

PPP[公私伙伴关系]-一般职能
PPP[公私伙伴关系]
计划、组织、领导和控制。

计划包括定义组织目标；制定全局战略以实现这些目标；开发一个全面的分层计划体系以综合和协调各种活动[9]。

计划是一种协调的过程，它给管理者和非管理者指明了方向。

当所有有关人员了解了组织的目标和为达到目标他们必须做出什么贡献时，他们就能开始协调他们的活动，互相合作，结成团队。

如果没有计划，则会走许多弯路，从而使实现目标的过程失去效率。

有了计划还可以减少重复性和浪费性的活动。

在实施之前的协调过程可以发现浪费和冗余，进一步，当手段和结果清楚时，低效率的问题也就会暴露出来了。

通过计划还可以减小不确定性，它还使管理者能够预见到行动的结果。

计划可分为正式计划和非正式计划，在PPP管理中，通常正式计划是由公共部门和民营部门来共同制定的，通过计划可以清楚看到公共部门与民营部门的共同目标是什么。

通过计划同样也可以清楚看到公共部门与民营部门各自的目标是什么。

在这里我们谈的是正式计划。

在公私合作过程，对每一个时期都有具体的目标。

这些目标被郑重地写下来并使合作双方的全体成员都知道，就是说，让每一个参与管理的人都务必明确组织想要达到的什么目标和怎么合作,共赢!
实现这些目标。

组织一般由组织结构、组织与职务、人力资源管理、变革与创新的管理等组成。

组织结构描述组织的框架体系。

就像人类由骨骼确定体型一样，组织也是由结构来决定其形状的[10]。

在PPP过程中，有时会因特殊的项目而设立新的组织机构，有些项目会以原来的组织机构为基础不再设立的新的组织机构。

在新设立的组织机构中，一般会有公共部门和民营部门双方人员共同组成，根据合同要求安排相应的管理职位。

领导包含两个方面的内涵，一个是动词领导；另一个是名词领导者。

在作为动词时，其含意非常丰富，包含有组织行为学和各种理论、各种激励理论、沟通及人际交往的各种理论等。

在作为名词领导者时，也与管理者有着不同的理解。

在理想情况下，所有的管理者都应当是领导者。

但是，并不是所有的领导者必然具备完成其他管理职能的潜能，因此不应该所有的领导者都处于管理岗位上[11]。

在领导这个职能上，PPP也有着不同于一般管理模式的特点，如上海浦东自来水厂采用PPP管理模式中，新成立的法国威望迪集团持股50%的水务公司，其懂事长和总经理是由中方和法方轮流执政（中方人员任懂事长时，法方任总经理；法方任懂事长时，中方任总经理）。

充分体现了PPP管理模式中，领导职能的特殊作用。

控制可以定义为，监视各项活动以保证它们按计划进行并纠正各种重要偏差的过程。

一个有效的控制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着达到组织目标的。

控制系统越是完善，管理者实现组织的目标就越是容易。

控制过程一般可分为三个步骤：第一是衡量实际绩效；第二是将实际绩效与标准进行比较；第三是采取管理行动来纠正偏差或不适当的标准。

在PPP 管理过程，控制职能表现的更为明显，无论是公共部门还是民营部门都在时刻衡量实际绩效。

民营部门衡量的实际产生的利润如何，而公共部门衡量的是社会公众所产生的反映如何。

在第二步，民营部门更多地在考虑实际产生的绩效与以往的其它项目进行比较；而公共部门则将实际取得的绩效与合作前进行比较；第三步是采取相应的管理行动进行纠正偏差。

尽管计划可以制定出来；组织结构可以调整得非常有效；员工的积极性也可能调动起来，但是这仍然不能保证所有的行动都按计划执行，不能保证管理者追求的目标一定能达到。

因此控制是非常重要的，因为它是管理职能环节中最后的一环。

PPP[公私伙伴关系]-特殊职能
PPP作为一种新型的管理模式，它不仅仅具备了一般管理职能，除此之外，它还兼具有融资和利用新技术的职能，这是一般管理所不具备的。

在PPP初起之时，人们就是把PPP当作一
种融资的形式。

随着对PPP认识的不断深入，PPP的管理概念才逐渐被人们所认知。

融资职能是人们对PPP最早的认识，直到现在还有相当的人认为PPP是一种融资
PPP[公私伙伴关系]
模式。

PPP兴起之初，其主要目的也就是为基础设施融资，更为具体一点就是这公路建设、铁路建设融资。

就是说，政府在建设公路、铁路等基础设施时，由于资金不足，让民营部门进行投资，民营部门通过收费的形式收回投资，所以，导致人们起初就认识到PPP具有融资的功能，而且也仅仅看到其融资的功能。

正是这种融资的职能，使得人们对PPP有着及大的兴趣和热情，随后这种PPP的融资职能被不断地运用到基础设施的各个方面，如自来水提供、污水处理、隧道建设、公共卫生、基础教育等等。

政府公共部门在不同的领域，通过民营资本来为社会提供公共产品和服务，从而弥补了政府向社会提供公共产品和服务过程中资金的不足。

BOT是众多PPP管理模式中，融资功能表现最为明显的一个，政府公共部门通常让民营部门利用自己的资金建设基础设施（如高速公路），然后让民营部门经营，并从中获得收益，经过一定的基建再转移给政府部门。

政府在此过程不需要投资一分钱为社会提供了本应该自己提供的基础设施和服务，同时经过一定的时期还拥有了该基础设施。

从此可见PPP融资功能之一斑。

利用新技术包含两个意思：一个是生产方面的技术；另一个是管理方法的技术。

之所以说利用新技术是PPP管理的模式的一个职能，是因为通过PPP管理模式在为公共部门提供融资的同时，也为公共部门带来了新的生产技术和管理技术，从而大大提高了公共产品和服务提供的效率和水平，在不增加资源的基础上，尽最大限度地满足了社会公众的需要。

PPP[公私伙伴关系]-角色定位
公私伙伴关系作为民营化的一种具体形式，主要作用于那些具有自然垄断的特性，并具有较强的政治敏感性的行业，因此，这一公私合作模式并不能简单地等同于完全私有化。

理论和实践都明确地表明，政府自身的角色定位对公私伙伴关系的发展和运作起到至关重要的作用，是这一制度安排中必须首先明确的核心问题。

在西方理论界，一般从以下几个方面理解民营化：一是从所有制角度来理解，认为民营化就是私有化，指把归公共部门所有的资产转交给
战略伙伴关系发展
私营部门，通过转移股权的方式来加以实现；二是从民营化的目的出发，将其理解为政府利用营利性或非营利性的私营部门来提供和完成公共政策，改进公共方案的质量；三是从政府与市场在供给公共服务的角色分配方面出发，把民营化界定为更多地依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众需求，是在公共物品产出以及公共服务的生产和财产的拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。

综合来看，第三种观点比较全面准确地概括和反应了民营化的实质，在学界居于主流地位。

具体地，西方的一些理论学派从不同的角度对民
营化提供了有力的理论指导。

从这些理论论述出发，可以更加清晰地明确民营化过程中的政府部门在公共产品和服务的提供方面角色是如何定位的。

公共产品理论为公共部门和私营部门合作进入公用事业领域提供了理论基础，同时这一理论也明确地表明，政府允许私人部门进入并生产公共产品、提供公共服务，但决不意味着政府在此方面的责任让渡。

完全的市场主导，政府职能在事实上的淡出，往往容易导致政府的责任缺失。

公私伙伴关系这一模式可以改变公共产品和服务的生产和提供方式，但却改变不了公共产品和服务本身的性质，政府仍然有义务保证公众获得满意的公共服务。

采取任何形式的公私合作制度，都必须在政府的特许条件下进行经营，政府应当规范私营部门的经营管理行为，让其趋向实现正常利润，而并非最大化利润。

对发展中国家而言，由于资本市场不发达，政府责任的缺失往往会增加私营部门在产品和服务供给上的难度和障碍，进而导致公共福利的降低。

中国民营资本较为充足的浙江省，民营资本投资公路热情退潮，大规模的转让和撤资，就典型地反映出，政府职能的淡出导致了私营部门投资的预期收益不稳定以及投资环境的变化，造成了巨大的效率损失，降低了社会的整体福利。

PPP[公私伙伴关系]-政府角色
新公共管理主张在研究方法革新的基础上，以公共利益的实现为核心，对“公共机构与公共部门经济效益之间的关系”问题进行研究，提出了一整套不同于传统行政范式的新思路。

新公共管理理论认为管理的性质是相同的，公共部门和私营部门之间的管理没有实质性的差异，在私营部门被证明是行之有效的经验和做法同样适用于公共部门。

友好合作
主张将市场竞争机制引入政府内部以提高政府部门的管理绩效和水平，政府改革要以自由化、市场化和社会化为价值取向，并提倡构建企业型政府。

这些主张和建议无疑是与民营化的精神相吻合的。

所以，萨瓦斯认为，民营化就是新公共管理。

新公共管理理论指出，在公共产品和服务的提供上，要明晰政府部门与私营部门的关系，政府职能应定位于掌舵而非划桨。

传统的公共物品供给中，政府承担了管理者和生产者的双重角色，而在公私伙伴关系中，政府就可以从繁重的事务中摆脱出来，专注于社会管理者的角色。

政府应致力于制定有效的政策及具体措施，促进国内外私人资本参与公共物品和服务的供给。

需要明确的是，新公共管理理论倡导引入竞争以理顺激励机制，提高资源配置效率和社会公共福利，而并非单纯的所有制发生变化，把垄断性的公共企业变成垄断性的私营企业，对效率提高没有丝毫影响。

公私伙伴关系不同于简单的私有化。

私有化是通过将资产或服务的所有权从公共部门转移到私营部门，由私营部门完全具有资产或服务的所有权，借此理顺激励机制的一种提高资源配置效率的方法。

公私伙伴关系中虽然也强调私营部门在提高效率上的重要作用，但政府的作用并未弱化，而是起到了引导、帮助、监督等重要作用，政府仍然对资产和服务的所有权进行有效控制。

为加强公共部门和私营部门伙伴关系，菲总统阿基诺已将“建设、运营和转让（BOT）中心”由贸工部划归国家经济发展署（NEDA）。

根据第8号行政令，该中心被更名为“公私伙伴关系（PPP）中心”，旨在加快政府重要基础设施项目的融资、建设和运作。

PPP中心的任务是为所有地方政府和其他政府机构的项目实施提供援助、为项目筹备和开发提供咨询服务、监督项目执行和管理周转资金等。

菲财政部称，政府将邀请包括摩根大通和高盛在内的外国投资者参与公私伙伴关系（PPP）项目。

菲财政部长普里西马说，目前国家经济发展主要依靠消费，有必要拉动投资以促进经济发展。

潜在的外国投资者可以帮助阿基诺政府建造国家急需的道路、港口和铁路。

菲政府估计需要对基础设施投入2000亿比索，才能保证明年GDP以更快的速度增长。

菲总统府向商界公布了2011年拟实施的10大公私伙伴关系项目（PPP），总造价达1277.8亿比索（约合28.9亿美元），其中大部分为公路、铁路、机场等基础设施建设项目。

最大的一个项目是城铁和轻轨延长线项目，造价700亿比索；其次是北吕宋和南吕宋高速公路连接线项目，造价210亿比索；其他项目依次为：城铁2号线项目（113亿比索），CALA高速公路项目（105亿比索），旁佬岛机场改造项目（75亿比索），公主港机场改造项目（43.6亿比索），达拉嘎机场改造项目（30亿比索）。

目前，菲律宾工商会（PCCI）和菲律宾管理协会（MAP）已表示有兴趣投资。