公益类事业单位改革问题探讨

公益类事业单位改革问题探讨
摘要：公益类事业单位在我国长期的社会发展中起着非常重要的作用，但是随着社会主义现代化的发展，特别是新世纪新阶段社会主义市场经济的纵深发展，越来越显示出诸多问题和不足，比如人员编制多，政府财政压力偏大，内部缺少竞争，并且管理、运行机制不健全等。

依照中共十七大要“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”的要求，必须对该类事业单位进行改革，借以提高其运作效率，促其更好为社会提供服务。

关键词：公益类事业单位；现状；改革
中共十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。

精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”，从而增强政府提供公共服务能力。

囿于公益类事业单位在所有事业组织中绝对优势地位，提高其绩效对于服务型政府的构建具有重要的作用，所以，改革、完善公益类事业单位运行机制，优化其资源配置是强化政府公共服务职能、完善公共服务体系的关键。

一、公益类事业单位的内涵及对其改革的意义
公益类事业单位在我国长期的社会发展中起着非常重要的作用，但是随着社会主义现代化的发展，特别是新世纪新阶段社会主义市场经济的纵深发展，越来越显示出诸多问题和不足。

当前，探索公益类事业
单位的改革具有明显的意义。

第一，公益类事业单位改革有利于提高其自身建设的质量。

在中国，事业单位是一个庞大的体系，“数量超过130万，从业者2900多万，拥有近3000亿国有资产，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上”。

[1]囿于种种因素，比如缺少有效成熟的运行机制、严格的监管审核制度等，公益类事业单位在其长期的发展过程中出现了机构臃肿、员额超编、人浮于事、效率低下等问题，制约了其设定的社会服务功能的发挥。

更有甚者，部分事业单位打着公益类事业单位的招牌，改变其非政非企的性质，在实际运行中亦政亦企，规避市场竞争法则，满足自身利益，严重扰乱了市场秩序。

这种情形非改革不足以改变，非改革不足以促进自身建设，因此必须要为当前的公益类事业单位实施“减肥”、“瘦身”。

第二，公益类事业单位改革有利于提高其社会服务的质量。

在过去的计划经济条件下，包括公益类事业单位在内的社会组织在国家的国民经济和社会发展过程中发挥了极为重要的作用。

但是，当时的公益类事业单位的社会服务功能的发挥依靠的高度的国家化、组织化、行政化手段，这种手段在当时是比较适合社会现实的，但是随着改革开放，尤其是社会主义市场经济的进一步发展，其制约、阻碍事业单位社会服务功能发挥的一面愈加明显。

经济的发展、社会的进步需要公益类事业单位社会服务功能的发挥与强化，也需要市场在资源配置中的基础性作用。

为此，需要对公益类事业单位进行必要的改革。

二、当前我国公益类事业单位发展的现状分析
公益类事业单位广泛分布在我国的政治、经济、文化和社会发展的各个领域，承担着教育、科学、文化、卫生、科研等多项工作，担负着为社会和国家的长远发展提供服务的责任。

但是，当前我国事业单位确实存在诸多问题，其发展现状需要我们高度重视。

第一，人员编制多，财政压力大。

事业单位是国家为了社会公益目的而设立的社会服务组织，从事教育、科技、文化、卫生等活动。

有资料显示，在我国的公益类事业单位中，“截至2005年12月，全国共有事业单位126万个，从业人员2900多万人。

其中，教育单位48万个，从业人员1400万人；卫生单位10万个，从业人员400万人；文化单位8万个，从业人员150万人；科研单位8000多个，从业人员69万人”。

[2]另外，公益类事业单位往往还是政府行政体制改革减编人员和国有企业改革分流人员的出口，是在校大学生就业和军转干部分配的主要入口。

因此，尽管事业单位改革势在必行，适应市场经济的需要，减员增效如箭在弦，但其人员编制很难减少下来。

如前文所讲，这些事业单位绝大部分是由各级政府设立并负责，它们的运转经费以及工作人员的工资由财政拨款，政府的财政成为它们生存的主要甚至唯一来源。

因此，不断增多的人员势必加大政府的财政负担，容易导致财政供给不堪重负。

第二，缺少竞争，效益偏低。

长期以来，我国公益类事业单位由政府主办，并由政府主管，承担政府所要实现的社会功能。

而我国政府行政机关最大的特点是行政化、层级化，这在很大程度上反映到了公益
类事业单位的建设及运行过程中。

在这种行政化的管理过程中，公益类事业单位俨然是特殊组织，它不实行经济核算，缺少竞争环节，约束机制、激励机制往往不足，致使事业单位尽管占据了大量的公共资源，但其社会效益严重偏低。

据有关资料显示，事业单位对中国的GDP贡献大概在5%-10%之间。

在实行社会主义市场经济的今天，我们凡事要有个成本、效益的概念，因而对公益类事业单位当前的这种竞争不足、效益不高的情况要加以必要的改革。

第三，管理、运行机制不健全。

在管理机制方面，由于公益类事业单位相当大程度上由政府主办并主管，政府对事业单位内部事务发言权过大，干预过多。

对于事业单位来讲，囿于单位人员编制由政府控制，财政经费由政府拨付，因而在政府的干预面前底气不足。

另外，有些公益类事业单位本身就不具有法人资格，这更容易造成政府对其管理过多过细，导致职责不清，关系不顺。

在运行机制上，有些公益类事业单位缺少自身的奖惩机制，过多参照公务员的做法；缺少有效的竞争机制，平均主义、吃“大锅饭”的现象严重，致使单位暮气沉沉，缺乏活力。

另外，公益类事业单位自身缺少人事自主权，对自身建设方面的进口与入口的问题缺少必要的控制，出现一方面冗员过多，人浮于事，另一方面缺少必要的优秀人才和高素质的干部。

三、改革我国公益类事业单位的措施探讨
第一，构建新型法人治理结构，理顺政事关系。

政府对公益类事业单位不必事必躬亲，大包大揽，其监督管理作用通过提供基本的制度和运行规则，以及财政支持、重大决策、人事任免等手段来进行，给公
益类事业单位一定程度的自主权，建立与社会经济发展相适应的法人治理模式，从而理顺双方的关系。

事实上，早在1998年10月25日，国务院就发布实施了《事业单位登记管理暂行条例》，内中明确规定事业单位登记法人的条件，一定程度上确立了法人治理结构的框架。

但是，该条例更多的是明确“事业单位应当具有法人资格”的条件和登记条件以及监督管理范围，而在具体怎样构建方面则缺少明确的意见。

我们需要做的就是在此基础上进一步细化。

第二，改革财政供给制度。

公益类事业单位不是经济单位，自身不能创造经济价值，它的功能是为社会发展提供必要的公共服务。

因此，它在提供服务的过程中所需经费不能自身解决，而是由政府提供财政支持。

但是，公益类事业单位是一个庞大的群体，它的存在已经给政府财政以很大压力。

为在不继续加大政府财政压力的情况下为社会提供更好更多服务，就需要改革其财政供给制度。

“中国的政府支出已经占到GDP的22%，这按东亚地区的标准来说已不算低。

在现行体制下，稀缺的公共资源仍在为一些无论从公平还是从效率看都不需要政府干预的活动提供资金。

”[3]因此，一方面，可以参照西方成功经验，试行将公益类事业单位的部分职能进行分流，交由私人部门或企业去做，进而缩小事业单位规模。

比如将咨询服务留给商业性营利机构，同时将国家资金的使用限于外包。

另一方面，在事业单位内部改革预算制度。

事业单位可以利用的资源总是有限的，但需要做的事情很多，此二者之间有供需矛盾。

不过，事业单位内部需要处理的事情总有轻重缓急，因此可以以此作为突破口，重点领域重点支持，可以
缓办的就减少其预算，增强预算使用的针对性。

第三，处理好人员的出入口问题。

前文讲过，公益类事业单位在人事安排上往往成为政府和国企改革分流人员以及大学毕业生就业的重要目标，致使很多单位，尤其是基层事业单位人满为患，人浮于事。

要改革公益类事业单位，提高其服务效率，就必须减员，并处理好落聘人员的安置工作。

对此可有两种方式供选择。

一是内部消化，即在事业单位内部兴办新的产业或实体，妥善安置未聘人员，或者通过提前退休、内部退养的方式进行安置。

另外，在对有关职工进行必要的培训之后进行余缺调剂、转岗也是一种比较合适的选择。

内部消化应该成为安置未聘人员的主要方式。

二是通过出台相关优惠政策鼓励单位内部干部职工自谋职业，人事档案移交到地方人才服务机构。

比如按照上年度当地社会平均工资的3倍标准发给一次性安置补贴，使其在暂时衣食无忧的情况下专心寻找新的岗位。

总之，公益类事业单位在我国的社会发展过程中起了非常巨大的作用，它提供的公共服务方便了每一个人和组织，但当前其内部确实存在着很多问题，这些问题如果不能被正视和妥善处理，势必会制约其为社会发展进一步提供公共服务的质量和水平。

因此，我们需要改革公益类事业单位，理顺其与政府的关系，改革其财政制度，安置其分流人员，为其更加充满活力提供保障。

参考文献：
[1]胡舒立.事业单位改革的“破”与“立”[J].现代工商,2004,(9).
[2]盛若蔚.事业单位改革不是“甩包袱”[J].大地,2006,(20).
[3]世界银行.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供[M].北京:中信出版社,2005.。