中国式财政联邦主义的发展

中国式财政联邦主义的发展
中国是一个单一制的发展中大国，但由于20世纪80年代末90年代初出现了“弱中央”的弊端，中国政府于1994年进行了分税制改革，出现了财政联邦主义的倾向，并引起了世界范围内的广泛关注。

本文旨在探究财政联邦主义在中國的发展及其发展过程中出现的问题，并希望找出解决问题的相应对策。

标签：财政分权；中国式财政联邦主义；央地关系
1 财政联邦主义的内涵
“联邦主义”是一种一组成员联合在一起并有一个最高级治理机构的政治哲学，是国家政府与地区政府分享宪制上的主权，以及拥有不同事项的管辖权的政治体系。

它既是一种观念也是一种制度。

作为观念形态的联邦主义，主张建立统一的国家，强调一定程度的权利集中，实际上是一种特殊形态的民族主义，其目的是建立统一的民族国家。

而作为国家政治组织形式的联邦主义制度，则是指政治上介于中央集权和松散的联邦之间的一种制度。

而与政治上的“联邦主义”不同，财政联邦主义的中心含义则是指中央与地方政府间财政职能的划分。

“‘财政联邦主义是指各级政府财政收入和指出的划分，以及由此产生的相关制度。

’或者说，‘财政联邦主义从某种意义上说就是财政分权，就是给予地方政府一定的税收权利和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，其精髓在于使地方政府拥有合适与合意的（财政）自主权进行决策。

’概言之，财政联邦主义乃是一种关于财政分权的理论学说，它本来源自财政学者对于联邦制国家财政分权体制的分析，后来也被广泛应用于对于各种国家制度下财政体制的分析，特别是被应用于福利国家改革与发展中国家的财政体制改革等问题的探讨。

”[1]因此，财政联邦主义的运用并没有国家结构形式的限定，实行单一制的国家在经济上同样可以实行“联邦制”。

财政联邦主义之所以能被广泛应用于各个国家，是因为它有显著的优势。

“其一，地方政府可以更切实地掌握本地居民的多样化的偏好，从而更好地满足居民的需求偏好。

其二，由地方政府分散化提供公共产品可以提高供给效率。

”[2]
中央政府所制定的政策，由于地域的限制，难以满足每个地方居民的偏好。

但地方政府却无疑是最容易掌握其地区资源状况及居民需求状况的机构，通过财政分权，可提高决策的合理性，更好地为人民服务。

2 中国财政联邦主义的发展过程
中国作为一个单一制的发展中大国，这样被提及联邦主义似乎有些突兀，但政治上的单一制与财政上的联邦主义同行，其实并不矛盾。

中国有着悠久的中央集权政治传统和大一统的儒家文化基础，由大杂居小聚
居的多民族构成，再加上地理环境辽阔复杂，这一切都决定了中国政治单一制的不可动摇性。

但这样的国情同样造成了我国经济发展极不平衡的问题。

如若中央在财政上权力过于集中，地方在管理过程中捉襟见肘，无法根据当地情况进行稳定有力的财政支持，就会导致地方经济发展缓慢；但若地方“腰包”鼓鼓的，中央财政亏空，在国防等需要中央把控的重要问题上则会出现漏洞，威胁国家安全。

“尽管财政联邦制与政治单一制不在一个层面上，但同为我国处理央地关系的两种不同的重大制度。

因此，必须理清楚二者的相互关系，才能做出恰当的安排，避免相互掣肘，促进和谐的央地关系的形成。

”[3]因此，将中央和地方在财政上进行合理地分权细化，即朝着财政联邦主义的方向改革是一个必然的趋势。

根据维基百科，二十世纪八十年代，中国实行经济体制的改革开放，沿海省份由点到线开始全面发展经济，地方和中央采用包税制——地方财政每年仅向中央交纳定额的财政税收，部分地方采用减免企业税收的方式。

但由于地方截留经济发展成果，藏富于企，加上市场经济发展过程中必然产生的通货膨胀，80年代末至90年代初期，中央财政陷入严重危机的现象。

期间共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次都大约是二三十亿元人民币。

财政收入占国民生产总值的比重，和中央财政占整体财政收入的比重，双双迅速下降，形成建国以来未曾出现过的“弱中央”状态。

中央财力不够，国防建设、国家的基础性投入均面临严重的经费匮乏状态。

分税制改革自然而然地被提上议事日程。

“分税制是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。

其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。

它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。

”从1994年起，中国开始实行分税制改革，“弱中央”的状况得到了明显的改善。

“在分税制改革前，中央的财政收入所占比重一直在20%-30%左右，地方财政收入所占比重在70%左右，中央缺乏足够的财力进行宏观调控。

1994年分税制改革以后，中央财政名义收入的比重不断提高，1994年就达到了55.70%，此后该比重一直在50%左右。

”[4]p131由此看来，中央财政收入所占比重有了明显的提高，当然，这是在不考虑税收返还政策的前提下。

事实上，“除去税收返还后，中央实际可支配财力的集中程度却相对有限。

”[4]p136但实行分税制之后，中央可以根据实际情况进行税收返还，可对未来财政支出进行合理地规划，那种“囊中羞涩”的窘况出现概率也会大大减小。

“20世纪90年代以来，财政联邦主义的财政分权趋势在中东欧的转轨经济国家和拉丁美洲的发展中国家有突出的表现。

财政分权可能会促进这些国家原有经济问题的改善，也可能带来更重的额外负担。

”[5]这些负担在不同国家的体现都不尽相同，比如对于俄罗斯，其问题主要在于导致了更多的债务和转移支付负担，对于阿根廷和巴西，则体现在地方征税动力下降，产生了巨集观经济不平衡。

而对于中国来说，在实行分税制之后，“反应地区间财力总体差距的Theil 指数，由1994年的0.990366下降到了2011年的0.279049，地区间财力总体差距明显缩小，这说明从全国范围整体上来看分税制改革对缩小地区间财力差距成效比较显著”[4]p133，但“这种改变是有利于东部地区的财力均等化，对降低中部
地区财力差距的效果却有限，反而扩大了西部地区财力的差距”[4]p133。

另外，还存在事权和支出范围越位、部分财政收入划分不合理、地方税收体系不健全、省以下分税制财政管理体制不够完善、转移支付不规范等种种问题。

而且，有学者甚至认为，“中国的财政分权即使有助于经济增长，但却恶化了各级政府在教育、卫生等领域的投入，反而导致居民福利的下降。

有学者通过实证研究得出同样的结论，他们发现在中国，财政竞争导致配置在卫生和教育的公共支出减少，特别是在贫困地区，明显恶化了当地居民的福利状况。

”[6]3 对中国式财政联邦主义的展望
针对财政分权在中国出现的弊端，我们不应避而不见，而是要找出其弊病并想出解决对策。

经过查阅文献和自主思考，笔者认为的解决方法有如下几点：3.1 立法划清事权：要使财政分权做到有法可依，科学界定各级政府在经济方面的事权，令政府真正做到对与宏观调控无关的经济活动进行放权。

而且应借鉴外国立法的成功经验，将公共事务及经济事务方面的事权在各级政府之间合理划清，减少交叉，并以法律形式固定下来。

3.2 制定国债法：国债是我国弥补财政赤字、筹措财政资金的重要手段。

现行国债管理的依据不仅停留在行政法规立法层次上，而且过于简单。

3.3 国有资产管理：应根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》和《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业之间以及各级政府之间对国有企业税后利润的分配关系。

关于国有资产的管理，应通过分设机构，实现国有资产管理权和经营权分离；通过划分公共性资产和营利性资产并分开经营，提高国有资产增值效率。

3.4 制定相关法律：应制定配套法律，如转移支付法、预算法、投资法，让各级政府更合法规范地实行权力。

3.5 减少财政管理层级：“从国际经验来看，一般来说，分税制的大国家，就是三个层级左右，比如说实行联邦制的美国，还有实行单一制的英国；既有单一制特征，又有地方自治特征的日本也是三个层级。

从我国目前省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，应首先简化财政管理级次，这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。

改革的方向是实行省、市、县三级财政管理体制，县市同级，乡财县管；简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。

同时，要做好精减政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。

”[8]
参考文献
[1] 周剛志，黄庆向.联邦主义理论与我国的国家结构.中南大学学报[J].第13卷第1期.
[2] 吴吴.简论财政联邦主义理论在中国的适用性.经济研究导刊[J].2009年第18期.
[3] 张永忠.我国的财政联邦制与政治单一制.人力资源管理：学术版[J].2009年8期.
[4] 禄晓龙，张荐华.中国分税制改革成效研究：1994-2011年.商业研究[J]，2013/12，总第440期.
[5] 张澍.财政联邦主义理论的新发展.财经科学[J].2004年第05期.
[6] 乔宝云，等.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学，2005，（6）：37-46.
[7] 吴吴.简论财政联邦主义理论在中国的适用性.经济研究导刊[J].2009年第18期.
[8] 吴刘杰.论当前我国分税制财政管理体制面临的主要问题及应对策略.。