第一节 公共预算概述

第一节公共预算概述

一、公共预算的历史

现代公共预算是19世纪的产物，最早出现在欧洲。在19世纪前，尽管所有前现代国家都有财政管理活动，但都处于没有现代公共预算的“前预算时代”。这一时期国家财政管理存在两大问题：一是在政府内缺乏集中的行政控制，无论是收入还是支出管理都非常分散；二是没有一种制度来确保政府财政收支活动对社会负责，缺乏有效的监控。

进入19世纪，欧洲各国开始建立现代公共预算制度，标志着国家财政管理开始进入“预算时代”。第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法国政府预算。这一时期的现代公共预算是“控制取向”的，1.在政府内建立集中的行政控制；2.由立法机构从外部监督政府的收支活动。其目的是，确保整个政府对公民负责。

现代公共预算是必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。这个计划由政府首脑准备，提交立法机构审查批准。

19世纪的现代公共预算最后形成了一种基数加增长的资源分配模式。这种分配模式不利于资源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目。20世纪50年代以来，出现一次次的预算改革。这些改革都希望能更加理性地分配稀缺的公共资金，现代公共预算也因此在控制之外发展出新的功能。期间出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来；60年代的计划——项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件；70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资源配置效率；80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，强调运用战略计划引导资金分配，所以，也被称为结果导向预算。

二、公共预算的功能

公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理。1.控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。（19世纪形成的现代公共预算）2.管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。（20世纪50年代的绩效预算）3.计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题（20世纪60年代的计划项目预算）

三、公共预算的目标

在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成财政总额约束；在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点为基础的资源配置和利用；在微观层次上，公共预算制度影响资金使用，进而影响公共服务生产和供给的效率。

（一）总额控制（量入为出，收支平衡）总额控制指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政健康。资源要求总要超过可用的资源，资源总是供不应求的。(预算平衡原则→赤字财政理论→总额控制）

（二）配置效率由于每个社会的资源都稀缺，因此，改进资源配置效率非常重要。在实行市场经济的国家，有两大基本资源配置机制：市场机制和公共预算。对于财政资金短缺的发展中国家来说，提高配置效率更是意义重大。要实现资源配置效率，从根本上讲，需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。

（三）运作效率运作效率是在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。改进运作效率需要考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。

（四）财政问责公共预算的最终目标是财政问责。它是公共预算应承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。财政问责是建立责任政府的关键。总之，没有预算的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责的政府。一个国家的治理水平在很大程度上取决于国家的预算能力。

公共预算这四大目标就是衡量国家治理水平的最好指标。从这个角度，提高国家预算能力是加强执政能力的重要途径。

第二节我国预算改革

一、预算改革前的预算体制

从1949年新中国建立到1978年经济改革，我国实行高度集中的计划经济体制。计划在资源配置中起决定性作用，预算是计划的反映，是实施计划的政策工具。

改革开放以来，政府的财政职能在不断调整。财政改革的重点一直集中在财政收入方面，在财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出。关键是，缺乏一个预算体制将整个收支都规范性地管理起来。

这一时期的收支管理存在三方面的问题：1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制；2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制；3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能。

二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算

1999年财政部提出《关于改进2000年中央部门预算编制的意见》，开始着手实施部门预算改革。部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础编制。“一个部门一本预算”

1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映。

2、规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范科学的预算分配模式，提高资源配置效率。

3、为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。

在部门预算改革的同时，国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进。此外，随着部门预算改革的推进与逐步完善，政府预算也编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础。

1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。其主要目标是建立控制取向的现代公共预算。一方面，在政府内建立起集中的行政控制；另一方面，为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础，有助于建立财政问责机制。目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议程。

第三节我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期

二、预算周期

第四节我国的预算周期包括四个阶段：预算编制、批准、执行、决算编制及审批。我国的财政年度为12个月，从每年的1月1日起至同年的12月31日止。但是，预算周期一般是跨越这个财政年度的。

第四节预算编制与审批：

预算编制是预算过程的第一步，是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案的过程。预算审批是指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程。

一、我国预算的编制、审批程序：“两上两下”：“一上”：支出部门向财政部门提交预算；“一下”：财政部门向部门反馈审查意见并下达控制数；“二上”：部门向财政部门提交修改后的部门预算；“二下”：人代会通过的政府预算由财政部门批复给各个部门。