行业协会_寻求与企业_政府之间的良性互动_郁建兴

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行业协会： 寻求与企业、 政府之间的良性互动
郁建兴
内容提要： 行业协会作为公民社会组织的重要组成部分， 对企业和政府的影响越来越重要。 当前，
我国行业协会已经获得了较大发展，但与国外同类社会组织相比还有相当差距。本文以温州商会为范 例， 指出我国行业协会的发展和自主治理的空间具有较大的弹性。因此， 需要形成行业协会、 企业与政府 三者之间的良性互动机制， 以扩大行业协会对企业 （ 行业 ） 的影响和推进政府职能的转变。
经济社会体制比较 （ 双月刊 ）
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三、 温州商会： 一个范例
近年来， 我国行业协会虽然总体上有很大的发展， 但同时也体现出区域上的不平衡性， 不 同地区的经济文化特色和政府行为差异导致各地行业协会 （ 商会） 在管理体制、 职能作用和实 际地位等方面存在着较大的不同。相应地， 先发地区的经验可能具有一定的示范意义。 目前，温州商会的发展最为引人注目，其历史可追溯到 "# 世纪初，并在建国后经历了改 造、 萎缩和沉寂的过程， 具有现代意义的温州商会始于改革开放。 !$$" 年邓小平发表南方谈话 后， 温州商会进入蓬勃发展阶段。 国家在温州等四个城市的行业协会试点工作使各行 !$$% 年， 业协会（ 商会） 的发展步入了正轨。 在 !$$& 年第一家外地温州商会（ 昆明温州商会） 成立后的短 短几年间， 几乎各大城市都成立了外地温州商会， 温州商会开始走向全国。 "##! 年以来温州商 会在处理眼镜、 打火机行业所遭遇的反倾销事件中发挥了重要作用， 并开始走向国际化。 在温州， 人们习惯把政府部门作为业务主管的称为行业协会， 而由工商联（ 总商会） 主管的 称为行业商会。 目前温州 !#’ 家市级行业协会和商会中有 "( 家是工商联主管的， ’’ 家是市经 贸委主管的， 其他 () 家的主管单位分布在多个党政部门。 行业协会主要是为了适应政府职能和行为方式的转变要求而组建的，所以它们往往由政 府某些职能部门转变而来或者以政府职能部门为业务主管单位。比如个私协会是为了在以公 有制经济为主导的背景下引导非公有制经济健康发展而于 !$** 年成立的。 鞋革工业协会是在 温州鞋革出现严重假冒伪劣现象、 温州市政府要求对行业进行治理整顿的情况下于 !$$! 年成 立的。泵阀工业协会则是在假冒伪劣现象严重、 厂家分散、 难于管理的背景下， 由经贸委牵头、 几家较大企业发起于 "### 年成立的。这些行业协会与政府有着密切联系， 政府一般情况下会 派员兼任行业协会的领导人， 并通过某些渠道为行业协会提供资金等方面的支持； 而行业协会 也为政府部门规范行业发展、 进行行业统计等职能的实施带来了一定的方便。 相比之下， 行业商会则是源于各行业的需求而自发成立的。比如为了规范行业秩序、 树立 行业信誉，"# 多家温州制锁企业联合发起于 !$$’ 年成立了温州市五金商会。为了市场开拓、 品牌提升、 自我保护和行业自救， 温州市部分服装企业于 !$$( 年组建了温州市服装商会。 为了 改变专业人才无序流动和企业间无序竞争的状况， 合成革行业的一些企业于 "### 年组建了温 州市合成革商会。为加强企业在质量、 价格上的协调发展， !( 家拉链企业联合发起于 "##" 年 成立了温州市拉链商会， 等等。几乎所有温州商会都是在行业发展到一定程度， 出现了单个企 业难以解决问题的时候， 由一些具有代表性的企业联合自发建立的。 温州商会在产生时尽管有两种不同的途径，但绝大多数温州商会基于市场和行业发展需 要而成立， 笔者的调查显示， 这一比重高达 *%+ !, ， 而源于政府职能下放和大企业需要的只分 别占 (+ *, 和 ’+ ", 。 因而总体来看， 温州商会成立的民间自发性质比较强。 商会具有较强的财 政独立性， 据调查， 温州商会最重要的收入来源依次是： 会费收入、 企业提供的赞助和项目经 费、 政府财政拨款和补贴、 营业性收入、 政府提供的项目经费， 其中会费收入与企业赞助两项收 入总额一般占全部收入的 )&, 甚至更高。从人事方面来看， 有 ()+ *, 的 "##( 年的调研显示， 商会组织负责人来自企业或由企业领导人兼职，其次是行政部门和事业单位，分别占 "$, 和 温州市政府发布文件规定， 行业协（ 商） 会工作机构不得与政府部门合署 !%+ %, 。 "##& 年 ! 月， 办公， 在人、 财、 物等方面与政府部门完全分开， 国家机关工作人员一律不得担任行业协（ 商） 会
二、 行业协会发展的国外经验
一般认为， 国外行业协会可分为两类： 以英美为代表的市场模式和以日法德为代表的合作
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型模式。也有研究者将其划分为三类： 英美的自由市场模式、 法德的指导性模式和日本的政企 合作模式。这些国家的一般经验可大致概括为以下几个方面： 第一， 在发达市场经济国家， 对行业协会 （ 商会） 组织的性质在法律上一般都有明确规定， 商会在法律上都被界定为一种法人。如法国 !&’& 年制定的有关商会的法律规定， 法国商会是 一种公立公益组织， 具有政府公共管理机构的性质， 由法律赋予其特许的权力， 以完成所承担 的任务。 !’($ 年，德国颁布的规范工商会组织与行为的工商会法，把德国工商会认定为公法 人， 规定所有工商业者都必须参加工商会。意大利通过行政和立法措施赋予商会特殊功能， 规 定凡是从事工商企业经营活动， 都必须到商会进行注册， 商会既是企业最初接触的公共机构， 也是主管经济的政府机构的一部分。日本 !’() 年 !# 月颁布施行的 《 商工会议所法》 是把商会 定为社会团体法人。在美国， 商会组织是企业自愿加入的自由的社会民间团体。 （ ） 第二， 行业协会 商会 具有一系列重要功能。一些职能是发达国家的商会组织普遍具有 的： 其一， 影响国家立法和决策。 作为一个有组织的利益群体， 商会组织是政府立法的重要渊源 之一， 许多法律条款都是按照这种利益群体的意见修改的。 政府和行政部门的许多决策的来源 之一就是行业社团。 其二， 加强行业自律， 协调利益关系。 行业社团通过制定行业规章等， 引导 企业自律和改善经济社会风气， 缓解行业内部、 行业与行业之间、 政府与行业之间相互的利益 冲突。 其三， 推进社会民主化进程。 商会组织不是致力于分配利润给股东或董事， 而是在正式的 国家机关之外追求公共目标， 它以小型而又灵活的方式实现着公共利益。 正是包括商会在内的 各种社团的蓬勃发展， 改变了国家与公民的关系， 使得社团推动和影响下的社会运动得到了发 展。 其四， 促进信息交流与共享。 商会打破了部门、 行业之间的界限， 拥有广泛的信息渠道， 并集 中了大量可供参考的信息。 其五， 提供培训和咨询服务。 商会在对企业员工的培训中发挥着重 要作用。而且， 由于行业社团集中了有关方面的专家学者， 为会员提供咨询服务也就成为它的 普遍职能。 其六， 保护国内企业， 促进国际经济交往。 商会可以协调价格， 避免出现企业采用低 价格战略打入国际市场， 竞相压价， 从而遭到进口国的反倾销或反补贴诉讼的情况等等。 （ ） 第三， 行业协会 商会 一般具有良好的自我管理能力。首先， 领导者具有良好的号召力和 组织力。商会会长、 副会长多由本行业的知名大企业的董事长或总经理担任， 对社会和组织本 身有较大影响力。 其次， 从业人员素质高， 商会大都有自己的专家咨询组织， 以保证其提供的服 务优质高效。 再次， 商会都制定章程和必要的组织制度， 规范成员行为， 维护和改善市场秩序。 第四， 行业协会（ 商会） 与地方政府的关系。 商会是相对独立于政府的一种中介组织。 在英 美等市场主导型国家， 商会等经济团体都是由企业自发组织起来的， 入会自由、 活动自主、 经费 自理， 具有较强的独立性， 政府一般不干涉商会活动； 在法德等大陆型国家， 商会由传统的同业 行会等发展而来， 且具有完备的法律体系， 与政府是一种合作关系； 而在日本等政府主导型国 家， 商会的独立性受到了一些影响， 但仍能保证依法成立和独立运作， 只是接受政府的指导和 监督。法国商会不但可以通过与政府直接对话、 向政府提供行业建议， 协调企业与政府以及商 会与政府的关系， 还起到协调商会与社区、 社会党团之间关系的作用。 发达国家的上述经验都值得我们借鉴。当然， 我们也必须区分哪些经验是具有普适性的， 哪些经验是个别国家所具有的， 并结合我国政治、 经济、 社会和文化等特征予以取舍和改进。
作者简介： 郁建兴， 浙江大学政府管理系主任、 教授、 博士生导师。
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出非此即彼的选择， 而是开始思考改变这一局面的 “ 第三条道路” ， 把目光投向大量的、 特点各 异的公民社会组织。 这些公民社会组织及其所依靠的一系列特征各异的组织、 管理机制能够弥 补市场和政府的不足或者配合市场与政府更好地发挥作用。这些公民社会组织不仅深刻改变 了当代世界， 促进了社会的多元化、 民主化发展， 也在很大程度上推动了治理理论的形成， 使其 成为社会科学研究中一个引人注目的分析概念。 结合英国著名学者格里・斯托克对治理的界定， 我们从行业协会 （ 商会） 的职能履行角度 可以清楚地看到它的出现和发展对政府和企业的影响。格里・斯托克认为： 第一， 治理指出自 政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。 政府不是惟一的权力主体， 各种公共的和 私人的机构也是一定层面上社会事务的权力主体。第二， 治理理论明确指出， 在为社会和经济 问题寻求解答的过程中存在界线和责任方面的模糊之处。 由于权力主体的多元， 所以政府也不 再是惟一的责任主体。 各种非政府组织越来越多地承担起管理公共事务的责任。 第三， 治理理 论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。 第四， 治理指行为者网络的 自主自治。 第五， 治理理论认定， 办好事情的能力并不在于政府的权力， 不在于政府下命令或运 用权威。 政府可以动用新的工具和技术来控制和指引， 而政府的能力和责任均在于此。 从相关 文件中可以看出， 国家经贸委赋予行业协会的 !# 项职能、 上海市赋予行业协会的 !$ 项职能、 温州市赋予行业协会的 !% 项职能以及深圳市赋予行业协会的 " 项职能， 都包括了公共事务管 理与行业内部管理、 协调和服务等内容。这些职能使得行业协会 （ 商会） 在某种意义上成为社 会、 经济事务的权力主体， 承担起越来越多的社会责任。行业协会（ 商会） 在履行这些职能的时 候， 也就取得了相关企业的信任和认可， 树立了其在行业内外相关领域的权威， 以至于在政府 决策和执行的时候也要征求它们的意见、 得到它们的配合与帮助， 这样就使得政府与行业协会 之间在一定程度上形成了一种相互依赖的关系。这种状况正在改变地方政府现有的管理机制 和管理方式， 重新定位地方政府的管理功能， 调整政府与社会的关系， 建立政府与企业、 公民组 织之间的战略合作伙伴关系， 从而提升地方政府管理社会公共事务的能力。而所有这一切， 都 以行业协会能否较好地聚集与利用行业内部的人力、 物力与财力资源， 能否形成有效的自组织 网络， 能否成功地满足行业内的需求、 解决行业内的问题为前提。 余晖先生曾指出， 行业协会作 “ ” “ ” “ ” 为一种组织化的 私序 出现， 与政府建立的 公序 形成相对的力量， 是 公序 的补充、 对“ 公 序” 产生影响甚至在一定条件下转化为“ 公序” 。 从另一个层面来看， 我们也可以说行业协会（ 商 会） 建立的一定范围内的 “ 公序” ， 与企业作为一种组织化的 “ 私序” 出现形成相对的力量， 是对 企业“ 私序” 的一种补充和升华， 对“ 私序” 产生重要影响。 换句话说， 企业、 行业协会（ 商会） 与政 府是层次不同、 范围不同、 行为方式不同的组织体， 但是它们相互作用、 相互影响。从企业的角 度来看， 企业作为基本的社会单位按照市场规律运行， 需要政府提供公共物品、 市场秩序和法 律基础， 需要行业协会提供行业范围内的管理、 协调与服务； 从政府来看， 作为公共物品、 市场 秩序和法律基础的提供者， 需要行业协会等社会组织提供协助和物品与社会服务的补充； 从行 业协会的角度来看， 它居于两者之间， 一方面是政府的管理对象， 另一方面原来由政府承担的 某些职能需要交给或者通过行业协会实现。
关键词： 行业协会 企业 政ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ 温州商会
一、 企业、 政府与行业协会
长期以来， 许多学科研究陷入了过度简单化的二分法， 如经济学中的市场对等级制、 政治 学中的私人对公共、 国际关系中的无政府对主权等等。在公共管理领域， 人们常常只注意到市 场和政府两个主体。市场以相互之间进行自愿交换的企业为主体， 按照价值规律运行， 政府则 是借助强力对社会和经济事务进行干预； 市场提供私人物品， 政府提供公共物品。虽然人们在 政府是否应该干预市场、政府对市场的干预是否有效等问题上仍然争论不休，但是无论是亚 当・斯密的古典自由主义经济理论还是凯恩斯的国家干预理论，或者是重新回归市场的新古 典主义， 其视野里仍然只有市场和政府。近年来， 学术界对这种拘泥于二元对立的世界观批评 迭起。在公共管理领域， 公私部门泾渭分明的传统观念已经不能很好地处理公共事务， 由于国 家—社会—市场之间的关系发生变化，随之出现的一系列新情况、新问题不再能够简单地借 助于国家计划或市场方式寻求解决。这样，强调涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在 着权力依赖的治理理论便应运而生。 无论是在民族国家内部还是在国际社会中， 民间非营利、 非政府组织都以惊 !’($ 年代后， 人的速度蓬勃发展，形成了一个遍及全球的第三领域，权威学者萨拉蒙教授将其称之为一场 “ 全球性的 “ 结社革命” ， 他指出， 如果说代议制政府是 !" 世纪的伟大社会发明， 而官僚政治是 !’ 世纪的伟大发明，那么，可以说那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代 表了 #$ 世纪最伟大的社会创新” 。这些公民社会的产生和发展， 使人们切实认识到， 除了市场 与政府以外， 还存在一个鼎足而立的社会领域， 世界的二元格局开始被三元格局所替代。人们 意识到， 市场会因为不能提供公共物品、 缺乏消除外部性的激励、 存在自然垄断的低效和市场 信息不完全而导致失灵， 政府也会因公共决策失败、 政府的扩张性、 官僚机构的低效率和寻租 活动等原因导致失败，而且两者往往共存。同时，我们所需要的不仅仅是私人物品和公共物 品， 还有居于两者之间的属性复杂的物品， 比如公共池塘物品、 俱乐部物品等， 而这些物品并 不是只凭市场或者政府就能有效提供的。由此人们不再在“ 保卫市场” 还是“ 依赖政府” 之间作