政府垄断土地一级市场真的一本万利吗

政府垄断土地一级市场真的一本万利吗

□ 刘守英

不同的利益，不同的主张

这十几年我国经济的高增长，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。在推动高增长的因素中，土地起了发动机的作用，但由此也引发农民土地权益的被侵犯。政策层面解决农民权益的企图，容易被维护高增长的“大道理”所稀释。

目前关于土地问题的讨论基本上有两种角度：一个是关注农民的失地、失业状况，从维护农民的权利出发来讨论土地问题；一个是讲地方政府不理性，追求政绩，搞形象工程，以地生财。这两种角度都有道理，但我们却很容易陷入一种无解的状态。

站在农民的立场上为农民的权益呼吁是正义的，因为按照《土地承包法》，农民有３０年长期的、有保障的土地使用权。但是我们同时还有另一部《土地管理法》，即在搞城市化和工业化的时候，农业用地要变成城市建设用地，国家就必须将土地由村集体所有变成国家所有，同时给农民一定的补偿。农民想不通，于是抗争上访，但是这些作为在法律上却是合法的。因为我们对农用地是一套法律，对非农用地却适用着另一套法律。这两套法律是不衔接的，是相互矛盾的。客观地说，很多由征地引发的问题，其深层次原因就是由这两套相互矛盾的法律导致的。

更为要害的问题是，在已经形成的既得利益格局下，为农民土地权利奔走呼喊的声音，更容易被如下“大道理”所

淹没：我们体谅失地农民的生存状况堪忧，我们也了解目前给失地农民的补偿标准太低、补偿款不到位。但是，如果只是保护了失地农民的权利，那我们现在的工业化、城市化以及整个中国经济高增长的大好局面到底还要不要维持？如果征地的补偿能实现让农民衣食无忧，地价到底会有多高？那样的话，工业化成本不就上去了？成本上去了经济建设不就下来了吗？对于这一套理由，谁也没有去追究其逻辑正确与否，但差不多所有人都相信：与“中国崛起”的大格局相比，失地农民的命运是惨了些，但中国历来不就是“小利”服从“大利”吗？所以，这就自然冲淡了国家为保护农民权利准备采取彻底措施的决策。

另外一个指责是，土地问题之所以如此尖锐，主要是因为地方政府为了政绩而大搞形象工程，征地卖地是他们实现政绩目标的手段。于是，近期的政策措施主要在于扼制地方政府的行为。这个说法有一定的道理，地方政府现在确实有其利益最大化的倾向。但是我们再往深究，却发现问题也没有那么简单。首先，在地区之间竞争日趋激烈、而地方政府的作为对当地发展具有举足轻重影响的现实下，一个无所事事的地方政府能为老百姓所接纳吗？还有，谁都知道，这些形象工程和政绩工程劳民伤财，为什么地方政府又如此热衷呢？更具体点，地方政府为何又如此热衷于卖地呢？尽管中央政府三令五申，可地方

土地问题的核心，是一个制度问题，是一个在土地级差收益上涨过程中，谁有权及谁应该分享多大收益的问题。但这一看似简明的问题，却因已经形成的利益格局而使之复杂化。

政府征占土地仍然屡禁不绝？看来地方政府的“不理性”行为，肯定有其符合他们目标的内在动因和制度原因，如果不在这方面找原因，尽管我们可以靠行政手段抑制地方政府的行为，但并不能使问题得到根本解决。

　土地：在城市化中究竟扮演着

什么角色？

土地问题的核心，是一个制度问题，是一个在土地级差收益上涨过程中，谁有权及谁应该分享多大收益的问题。但这一看似简明的问题，却因已经形成的利益格局而使之复杂化。为此，我们不得不将土地问题放在一个大的背景下去考虑。那么，这个大的背景是什么？１９９８年以后中国经济的增长，动力来自哪里？土地在这里到底扮演了什么样的角色？它扮演的角色哪些是有问题的？这些问题折射出的深层次原因是什么？

从上世纪８０年代中期至今，我国宏观经济的增长一直在靠工业化推进。不过，到了９０年代末以后，又出现了另一只引擎，那就是由政府主导的城市化对宏观经济的增长做出了越来越大的贡献。所以，我国整体经济的增长从上世纪９０年代末到现在，实际上是两个力量在推动，一个是工业化，另一个就是城市化。那么，土地在工业化和城市化中扮演了一个什么样的角色？我们这里主要看看土地在城市化中扮演的角色。

９０年代末以后，无论是发达地区还是不发达地区，各地政府都开始介入城市化，它不仅作城市规划，还直接参与投资，地方经济的增长中城市化越来越起着重要的作用。当然，按照现代经济发展的经验和路径，工业化发展到一定阶段，城市化跟进，这是一个趋势。但与其他国家相比，我们国家的城市化具有几个特点：

第一个特点是，政府主导城市化。这和原来自发的城市化有本质的区别。

比如，浙江是在上世纪８０年代中期开始工业化的。当时一些小型乡镇工业企业相继发展，后来渐渐地发展到县级。与这小工业化相匹配的城市化，就是小城市的兴起，县与县之间的区域城

市化，基本上是为了解决小型的工业企

业产品市场的专业化而形成的。所以，

浙江起初的城市化是自动自发的过程。

直到９０年代中期，它的城市化进程都是

与其工业化市场化相配套的。但是到了

１９９８年以后，浙江的城市化就发生了明

显变化，政府开始全面介入城市化的开

发与投资。

第二个特点是：我国的城市化更主

要地表现为“摊煎饼”式的外延扩张。城

市基本上不进行内涵的改造和旧城的改

造，而是都在城市的外围去动作，要么

建新城，要么在城市的边上建开发区。

无论是东部还是西部，都有相同的现

象。

第三个特点是：城市的发展越来越

依赖房地产的产业效益。本来城市首先

具有集聚功能。其核心是农村人口进

城，转变成城市人口，通过生产力的提

高和效益的提高来促进整个经济的增

长；其次是服务业的兴起。但是我国的

城市却没有明显地看到这些特征。　没有

人口的集聚，没有服务业的兴起，没有

第三产业的壮大，我们城市的发展完全

依托于房地产市场的发展。

为什么我国的城市化会表现为这些

特点？城市为什么要“摊煎饼”？政府

为什么积极地介入城市化的进程？政府

为什么会主导城市化？

地方政府靠什么活？靠税收。所

以，地方政府追求的就是税收最大化。

我国在１９９４年进行了分税制改革，新的

税制结构为：地方工业增值税的７５％上

交中央政府，另外的２５％留给地方。如

果继续推进工业化，给地方政府带来的

税收收入就大大降低。地方政府为了保

证财政收入自然就会努力寻找可以使地

方税源不被分享、能够留在地方的税

源。于是，就找到了城市化，城市化所

带来的税收增加，缓解了地方政府的财

政紧张。

城市化的税收，第一个是建房子，

搞建筑；第二个是房地产业的营业税；

第三个就是跟土地相关的税收。

房地产税和建筑业税差不多占地方

税收的５０％，在所有的城市差不多都是

这个比例。另外，城市化所带来的产业

税收效应大大增加，表现为建筑税、房

地产税和耕地占用税，土地税收差不多

占地方税收的１０％，这样两者相加就有

６０％。

我们的税收分为预算内税收和预算

外税收两块。其中预算内收入中，有将

近５０％以上是来自于城市化中占地带来

的税收。而预算内的收入主要是解决地

方政府吃饭和过日子问题的。这也就是

说，一个地方政府要想把饭吃得好一

些，就必须在地方税源上去动脑筋。工

业化的税收中大头要上缴中央政府，而

城市化带来产业扩张的税收收入则能够

使地方政府预算内的财政收入增长，解

决地方政府的吃饭问题。

财政结构的另外一块是预算外的收

入。预算内的税收是解决吃饭问题的，

而预算外收入是搞建设的。地方政府要

想把日子过得更好一点，就必须要搞建

设。如果不搞建设，预算内税收的增量

部分出不来，这个地方的发展也就上不

去。

根据以上的分析不难看出，地方政

府直接介入城市化很重要的原因，第一

个是谋取新的税源，第二个是扩张其预

算外的收入。所以，地方政府推进城市

化是跟我们现在的税制结构有绝对的关

系的。

地方政府选择了城市化，城市化又

用什么样的手段来做？

他们现在唯一的手段只有土地，因

为现在地方政府手里拥有的资源和城市

里多数国有企业一样，除了地什么都不

值钱了。真正被政府垄断的资源是土

地，这就是为什么地方政府都打土地的

主意的主要原因。

但是仅有土地还不行，还得考虑怎

么才能变成钱而且很稳定地获得极高的

利润，这就和我们现行的土地制度有关

系了。我国现行的土地制度客观上给地

方政府操作城市化提供了一种便利。因

为我国现在的土地制度是二元的，二元

的土地制度加上二元的土地法律体系，

另外，我们还有一套很严格的把农耕地