政府垄断土地一级市场真的一本万利吗

政府垄断土地一级市场真的一本万利吗
□ 刘守英
不同的利益，不同的主张
这十几年我国经济的高增长，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。

在推动高增长的因素中，土地起了发动机的作用，但由此也引发农民土地权益的被侵犯。

政策层面解决农民权益的企图，容易被维护高增长的“大道理”所稀释。

目前关于土地问题的讨论基本上有两种角度：一个是关注农民的失地、失业状况，从维护农民的权利出发来讨论土地问题；一个是讲地方政府不理性，追求政绩，搞形象工程，以地生财。

这两种角度都有道理，但我们却很容易陷入一种无解的状态。

站在农民的立场上为农民的权益呼吁是正义的，因为按照《土地承包法》，农民有３０年长期的、有保障的土地使用权。

但是我们同时还有另一部《土地管理法》，即在搞城市化和工业化的时候，农业用地要变成城市建设用地，国家就必须将土地由村集体所有变成国家所有，同时给农民一定的补偿。

农民想不通，于是抗争上访，但是这些作为在法律上却是合法的。

因为我们对农用地是一套法律，对非农用地却适用着另一套法律。

这两套法律是不衔接的，是相互矛盾的。

客观地说，很多由征地引发的问题，其深层次原因就是由这两套相互矛盾的法律导致的。

更为要害的问题是，在已经形成的既得利益格局下，为农民土地权利奔走呼喊的声音，更容易被如下“大道理”所
淹没：我们体谅失地农民的生存状况堪忧，我们也了解目前给失地农民的补偿标准太低、补偿款不到位。

但是，如果只是保护了失地农民的权利，那我们现在的工业化、城市化以及整个中国经济高增长的大好局面到底还要不要维持？如果征地的补偿能实现让农民衣食无忧，地价到底会有多高？那样的话，工业化成本不就上去了？成本上去了经济建设不就下来了吗？对于这一套理由，谁也没有去追究其逻辑正确与否，但差不多所有人都相信：与“中国崛起”的大格局相比，失地农民的命运是惨了些，但中国历来不就是“小利”服从“大利”吗？所以，这就自然冲淡了国家为保护农民权利准备采取彻底措施的决策。

另外一个指责是，土地问题之所以如此尖锐，主要是因为地方政府为了政绩而大搞形象工程，征地卖地是他们实现政绩目标的手段。

于是，近期的政策措施主要在于扼制地方政府的行为。

这个说法有一定的道理，地方政府现在确实有其利益最大化的倾向。

但是我们再往深究，却发现问题也没有那么简单。

首先，在地区之间竞争日趋激烈、而地方政府的作为对当地发展具有举足轻重影响的现实下，一个无所事事的地方政府能为老百姓所接纳吗？还有，谁都知道，这些形象工程和政绩工程劳民伤财，为什么地方政府又如此热衷呢？更具体点，地方政府为何又如此热衷于卖地呢？尽管中央政府三令五申，可地方
土地问题的核心，是一个制度问题，是一个在土地级差收益上涨过程中，谁有权及谁应该分享多大收益的问题。

但这一看似简明的问题，却因已经形成的利益格局而使之复杂化。

政府征占土地仍然屡禁不绝？看来地方政府的“不理性”行为，肯定有其符合他们目标的内在动因和制度原因，如果不在这方面找原因，尽管我们可以靠行政手段抑制地方政府的行为，但并不能使问题得到根本解决。

　土地：在城市化中究竟扮演着
什么角色？
土地问题的核心，是一个制度问题，是一个在土地级差收益上涨过程中，谁有权及谁应该分享多大收益的问题。

但这一看似简明的问题，却因已经形成的利益格局而使之复杂化。

为此，我们不得不将土地问题放在一个大的背景下去考虑。

那么，这个大的背景是什么？１９９８年以后中国经济的增长，动力来自哪里？土地在这里到底扮演了什么样的角色？它扮演的角色哪些是有问题的？这些问题折射出的深层次原因是什么？
从上世纪８０年代中期至今，我国宏观经济的增长一直在靠工业化推进。

不过，到了９０年代末以后，又出现了另一只引擎，那就是由政府主导的城市化对宏观经济的增长做出了越来越大的贡献。

所以，我国整体经济的增长从上世纪９０年代末到现在，实际上是两个力量在推动，一个是工业化，另一个就是城市化。

那么，土地在工业化和城市化中扮演了一个什么样的角色？我们这里主要看看土地在城市化中扮演的角色。

９０年代末以后，无论是发达地区还是不发达地区，各地政府都开始介入城市化，它不仅作城市规划，还直接参与投资，地方经济的增长中城市化越来越起着重要的作用。

当然，按照现代经济发展的经验和路径，工业化发展到一定阶段，城市化跟进，这是一个趋势。

但与其他国家相比，我们国家的城市化具有几个特点：
第一个特点是，政府主导城市化。

这和原来自发的城市化有本质的区别。

比如，浙江是在上世纪８０年代中期开始工业化的。

当时一些小型乡镇工业企业相继发展，后来渐渐地发展到县级。

与这小工业化相匹配的城市化，就是小城市的兴起，县与县之间的区域城
市化，基本上是为了解决小型的工业企
业产品市场的专业化而形成的。

所以，
浙江起初的城市化是自动自发的过程。

直到９０年代中期，它的城市化进程都是
与其工业化市场化相配套的。

但是到了
１９９８年以后，浙江的城市化就发生了明
显变化，政府开始全面介入城市化的开
发与投资。

第二个特点是：我国的城市化更主
要地表现为“摊煎饼”式的外延扩张。

城
市基本上不进行内涵的改造和旧城的改
造，而是都在城市的外围去动作，要么
建新城，要么在城市的边上建开发区。

无论是东部还是西部，都有相同的现
象。

第三个特点是：城市的发展越来越
依赖房地产的产业效益。

本来城市首先
具有集聚功能。

其核心是农村人口进
城，转变成城市人口，通过生产力的提
高和效益的提高来促进整个经济的增
长；其次是服务业的兴起。

但是我国的
城市却没有明显地看到这些特征。

　没有
人口的集聚，没有服务业的兴起，没有
第三产业的壮大，我们城市的发展完全
依托于房地产市场的发展。

为什么我国的城市化会表现为这些
特点？城市为什么要“摊煎饼”？政府
为什么积极地介入城市化的进程？政府
为什么会主导城市化？
地方政府靠什么活？靠税收。

所
以，地方政府追求的就是税收最大化。

我国在１９９４年进行了分税制改革，新的
税制结构为：地方工业增值税的７５％上
交中央政府，另外的２５％留给地方。

如
果继续推进工业化，给地方政府带来的
税收收入就大大降低。

地方政府为了保
证财政收入自然就会努力寻找可以使地
方税源不被分享、能够留在地方的税
源。

于是，就找到了城市化，城市化所
带来的税收增加，缓解了地方政府的财
政紧张。

城市化的税收，第一个是建房子，
搞建筑；第二个是房地产业的营业税；
第三个就是跟土地相关的税收。

房地产税和建筑业税差不多占地方
税收的５０％，在所有的城市差不多都是
这个比例。

另外，城市化所带来的产业
税收效应大大增加，表现为建筑税、房
地产税和耕地占用税，土地税收差不多
占地方税收的１０％，这样两者相加就有
６０％。

我们的税收分为预算内税收和预算
外税收两块。

其中预算内收入中，有将
近５０％以上是来自于城市化中占地带来
的税收。

而预算内的收入主要是解决地
方政府吃饭和过日子问题的。

这也就是
说，一个地方政府要想把饭吃得好一
些，就必须在地方税源上去动脑筋。

工
业化的税收中大头要上缴中央政府，而
城市化带来产业扩张的税收收入则能够
使地方政府预算内的财政收入增长，解
决地方政府的吃饭问题。

财政结构的另外一块是预算外的收
入。

预算内的税收是解决吃饭问题的，
而预算外收入是搞建设的。

地方政府要
想把日子过得更好一点，就必须要搞建
设。

如果不搞建设，预算内税收的增量
部分出不来，这个地方的发展也就上不
去。

根据以上的分析不难看出，地方政
府直接介入城市化很重要的原因，第一
个是谋取新的税源，第二个是扩张其预
算外的收入。

所以，地方政府推进城市
化是跟我们现在的税制结构有绝对的关
系的。

地方政府选择了城市化，城市化又
用什么样的手段来做？
他们现在唯一的手段只有土地，因
为现在地方政府手里拥有的资源和城市
里多数国有企业一样，除了地什么都不
值钱了。

真正被政府垄断的资源是土
地，这就是为什么地方政府都打土地的
主意的主要原因。

但是仅有土地还不行，还得考虑怎
么才能变成钱而且很稳定地获得极高的
利润，这就和我们现行的土地制度有关
系了。

我国现行的土地制度客观上给地
方政府操作城市化提供了一种便利。

因
为我国现在的土地制度是二元的，二元
的土地制度加上二元的土地法律体系，
另外，我们还有一套很严格的把农耕地
变成建设用地的制度和法律规定，这种土地制度为地方政府扩张城市化利用土地来增加收入提供了一个制度上的保障，　这就是我们所讲的土地一级市场垄断。

当农民的农用土地变成城市建设用地的时候，土地性质由原来的集体所有变成国有，也就是说原来的农民失去了土地的集体所有权，国家和当地政府则变成了非农建设用地的所有者。

我们现在法律规定的对失地农民和集体的补偿，是根据土地产值确定的，其主要依据是土地在作为农业用地时的价值。

　这就意味着政府给农民土地补偿时，只承认农民把土地作为农用地时的产值，而认为土地作为非农用地以后巨大的级差地租与农民无关。

而且，农民在失地过程中没有任何谈判和讨价还价的余地。

在一定意义上，城市化和工业化的过程，就是土地由原来的农业用地变成工业建设用地的过程，这个过程的核心就是土地价值几十倍、几百倍地升值，地方政府则在此过程中成了真正的地主和土地级差收入的合法所有者。

农民则被完全排出了利益的分享。

所以，在征
西北地区少一些，３０％多点；另外大约还有３０％，就是商业和住宅用地，这里面还有一半要建经济适用房，另外的一半，也就是１５％才是真正的商业用地和房地产。

地方政府成了地主，不管是搞房地产、工业用地，还是搞基础设施，所有的用地都是政府来供应。

实际上地方政府成为地主的另外一个概念，就是土地开发者的概念。

也就是说，生地变成熟地都需要政府投钱进去的，这投资是巨大的。

那政府这地究竟是怎样供出去的？首先是基础设施用地。

这部分用地是为了公共目的，要通过行政划拨。

行政划拨的含义是什么？就是用地者只要拿出给农民补偿的钱就够了，几乎等于白用；另外３５％～４０％的工业性用地是通过协议方式供给的。

例如，一个企业要用地，它就会找地方政府，然后双方坐下来谈，谈成是什么价就是什么价，这个价格又是一个非市场的价格。

一般来讲，这些中小企业的用地，正好是跟土地开发的成本持平。

经济适用房也是这样，政府也是没有利益的。

所以，政府能够供应的土地里面，只有１５％的地是可以挣钱的。

这样就有了一个等式，就是地方政府要从土地上获取利益，就
地过程中才会出现那么多的纠纷和那么多的集体上访事件。

显而易见，地方政府之所以会用土地这种资源作为城市化进程中的工具，实际上是现行的土地制度导致的。

土地经营：并非一本万利
政府主导城市化，会有什么后果？土地从农业用地变成建设用地，并由地方政府来统一供应，政府垄断一级市场，有何利弊？
我们一般在批评地方政府垄断土地一级市场的时候，说政府真是一本万利。

我们现在要回答的是地方政府是不是真的一本万利？回答清楚了这个问题以后，才能讲清楚这个一级市场的垄断，要不要打破它。

土地一级市场垄断以后，政府把农用土地变成建设用地，之后土地是怎样供应出去的？这些土地都干什么去了？
现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：３０％～４０％左右的是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地；３５％左右作工业用地，各个地区不大一样，南方城市可能多一些，有４０％左右，
链接：台湾的土地制度改革
在台湾的经济发展过程中，农业起了重要的作用，为工业的快速发展积累了资本。

而在农业的发展过程中，经历了两次土地制度的改革，对台湾农业的发展起了巨大的推动作用。

第一次土地改革是在１９４９至１９５３年间，在美国经济与技术的支持下，台湾当局进行了农业发展的改革。

这次改革分三个阶段进行：第一阶段，实行农地三七五减租；第二阶段，举办公地放领，将公有耕地的所有权陆续转移为农民所有；第三阶段，实行耕者有其田。

第一次土地改革是土地分配制度的改革，目的是通过将土地分配到广大的农民手上，从而调动起他们的积极性，增加农业产出，为工业发展积累资本。

１９８１年到１９８５年，台湾当局推行第二次土地改革，其核心是积极扩大家庭农场的面积，逐渐达到适当经济规模。

主要内容有：第一，为实现扩大农场规模和专业化、机械化的要求，规定提供扩大农场经营规模之耕地贷款，以有志于农的自耕农为核心，贷给他们资金，从附近愿弃农的小农户处购买土地；第二，推行共同经营、合作经营，委托经营三种经营方式，以此作为扩大农场经营规模的重要手段；在不影响土地所有权的条件下，组织农民扩大经营规模；第三，加速办理农地重划，将土地划零为整。

第二阶段的农地改革是台湾土地利用（或经营）制度的改革，其目的是解决小农户小规模经营造成农业低效率的问题，从而实现专业化、企业化和机械化的农业经营方式。

必须拿占总数１５％的商业用地，赚大于另外８５％的非营业性用地的成本才能有利润——真的是一本万利吗？所以，地方政府自然要拼命地炒房地产，因为当地房地产市场的发展决定了土地价格的
高低。

只有房地产价格高，土地市场的价格才会升起来。

一个地方的房地产市场的发展取决于两个因素：一个是房地产的供应者和消费者能不能获得金融支持以及有没有获得金融支持的能力；另外一个就是本地的经济发展水平。

所以我们看到的情况就是：经济发展水平高的东部地区，政府能够从１５％的土地里面获取利润。

但是西部地区，由于房地产市场不是很完善，所以其土地市场也不发展，政府经营土地并不是一本万利，而是隐藏着巨大的风险，因为不知道谁会成为最后的买单者。

以金融为依托的城市化
政府在主导城市化，基础设施的投资自然也要以政府为主。

东部地区一个新城市差不多需要１５到２０年才能够具备一定的规模，在这个发展阶段差不多每年基础设施投资需要十来个亿，那么１０年就是１００多个亿。

这巨额的基础设施投资从哪里来？
政府的资金从哪里来？
第一个，我们先讲一讲预算内的财政，因为政府能够开支的资金就是财政。

我们在前面已经讲了预算内的财政是解决吃饭问题的，是不会用来做城市化投资的。

这样城市化的投资主要是靠预算外财政。

预算外财政我们前面讲主要靠土地。

在东部城市大约有３０％的土地可以创收，西部则不到１０％——这个钱肯定不够。

那东部搞城市化投资还有７０％的钱、西部的９０％的钱从哪来呢？说到这里，就找到银行去了。

于是就得出这样一个结论：整个城市化是一个以金融为依托的城市化。

但是，政府也不可以随便到金融机构拿钱吧？那就得以土地作抵押去贷款。

那么，土地在整个城市化过程中究竟起了什么作用呢？
在东部，土地出让收入支持了政府１／３左右的城市化投资，另外２／３的钱则是以土地抵押的形式获得的贷款。

那西部是一个什么概念呢？西部只有不到１０％的土地出让收入，另外的９０％的钱
从哪来的？其中３０％的钱是欠工程队的，另外还有６０％也是以土地抵押的贷款——这样，说到底，政府是用土地作为工具去银行“杠”出来的钱支持了城市化，我们的城市化也就是以土地抵押的金融为依托的城市化。

东部以土地使用权作抵押，当农用地变成建设用地后就到了政府的土地储备中心，土地储备中心持有土地证，找评估公司对土地作评估，于是银行就按评估值的７０％给政府放贷。

接下来就要看这个地方的地价上涨是不是能够真实地与评估值相对应。

那么，西部土地的上涨空间到底怎么样？与东部不同，西部是以土地的收益权来抵押的，因为这个地还没有变成建设用地，只是规划作建设用地，政府需要投资搞基础设施建设。

这样对地方政府来讲，土地的未来升值是不是会按照评估的预期上涨并且能上涨到那个程度则有很大的风险。

我们宏观经济的发展，有将近７０％是靠房地产，即靠金融支持的城市化，
而城市化又取决于土地市场的发展，土地市场的发展又取决于房地产市场发展。

这是一个像多米诺骨牌一样的发展结构。

我们再来看房地产市场的结构：房地产业中有２０％是房地产商自有的资金，另外的８０％是以房产和土地抵押的贷款。

房地产的消费者７５％的房款则是以其收入为抵押的贷款，也就是整个房地产市场的发展几乎又完全取决于金融。

这样，我们整个城市化中房地产这块的资金有７５％到８０％的资金依托于金融；政府的投资部分，也有７０％是靠金融。

也就是说，我们整个城市化是一个预支未来的城市化过程。

这意味着什么？
这意味着，我们预期未来的经济发展会并且必须要一马平川地持续增长；其次，是我们把未来个人及中国经济增长增加的资金总量分摊到每一年提前消耗了。

结语：解决的根本出路在于土地制度改革
所以，中国的城市化必须得继续，经济高增长也必须要继续，要化解这种全局性的不良债务采取的政策一定要十分谨慎，这跟海南的房地产是不一样的，因为那是区域性的，规模很小。

我们已经知道政府垄断土地一级市场，远远不是一本万利的好事，而是隐藏着让人触目惊心的巨大危机。

所以，我们建议首先要对土地一级市场进行分解，比如工业用地的那一块是不是可以直接进入市场，让农民直接参与经营，让农民直接去供给，直接参与到工业化的过程中去？　企业可以按年交土地的租金，不一定非要买断。

这样地方政府用于基础设施和公共设施的投资包袱不就化解了吗？
我们整体经济增长里面由于制度所导致的不良问题，不能靠行政打击和压制解决，那样的结果是要以土地市场一下子死掉，地方政府纷纷破产作为沉重代价的。

（作者系国务院发展研究中心农村部研究员）。