把握大势,立足当下,坚持转型发展不动摇

把握大势，立足当下，坚持转型发展不动摇

——《关于2014 年深化经济体制改革重点任务的意见》（18 号文）解读

2014 年5 月20 日，《国务院转批发展改革委关于2014 年深化经济体制改革重点任务意见的通知》出台，即国发〔2014〕18 号文（以下简称“18 号文”）。转批国家发改委关于当年深化经济体制改革重点任务或工作的意见，是国务院在全国两会之后的一个“保留曲目”，自2007 年至今，已持续8 年。今年国家发改委的意见有诸多亮点，其中有关“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”的提法，引起了业内对于地方政府融资平台何去何从的热议。

一、18 号文的总体概述

2014 年5 月17 日，为期两天的2014 年全国经济体制改革工作会议在北京闭幕，国家发展改革委主任徐绍史作了题为《准确把握形势，狠抓贯彻落实，确保完成2014年经济体制改革重点任务》的讲话。20 日，国务院正式发布18 号文，是对全国经济

体制改革工作会议的支持和重申，主要内容包括：

1、明确未来改革的九大任务。18 号文提出了多方面的改革，归纳起来主要有：深化投资体制改革；推进资源性产品等价格改革，形成主要由市场决定价格的机制；深化财税金融改革；深入推进国有企业改革，完善基本经济制度，发展混合所有制经济；建立公平开放透明的市场规则；推进新型城镇化相关改革；推进投资贸易便利化；推进社会事业相关改革；健全

资源节约环境保护体制等。

2、地方政府融资平台首次亮相。国务院转批发改委关于深化经济体制改革重点任务的意见已有8 年，今年首次提及地方政府融资平台，一时间业内关注热烈。通过全文整体分析，关于“剥离融资平台公司政府融资职能”的表述，出现在“财税金融价格改革”项下“规范政府举债融资制度”的段落内，所以，所谓剥离融资平台的政府融资职能，只是规范政府举债融资制度的配合动作。

3、未明确具体的时间表和责任分工。对比2007 年以来国家发改委关于当年深化经济体制改革重点任务或工作的意见，我们不难发现一个重要的区别。2014 年的18 号文与众不同，文件中提到的若干改革措施，均未明确提出由哪个部委牵头负责以及哪些部委积极配合，并且本意见也没有提出各项改革的时间表。笔者认为，本次有关深化经济体制改革的重点任务具有划时代的意义，它承接了十八大三中全会的精神，其中的改革措施相比以往有很大创新和超越。所以，18 号文的指导性和方向性强于具体的实施计划。

二、中央对融资平台的政策演进

回顾中央对于地方政府融资平台的政策演进，不得不提到2010 年6 月10 日国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，即国发〔2010〕19 号文，这是国务院首次也是唯一的一次，对地方政府融资平台的议题发布专文。从19 号文的滥觞到如今，中央对地方政府融资平台的政策层出不穷，以下按照发文部委的不同进行梳理分析。

1、国务院：宏观指导，重在融资平台的规范管理

中央对融资平台重点关注并出台相应政策，始于2010 年。国发19 号文的出台，也标志着我国地方政府融资平台的发展进入了一个新的阶段。19 号文详述了针对融资平台的5 条规范处理意见：抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，加强组织领导，确保工作落实。19号文是我国针对地方政府融资平台出台的纲领性文件，后续各部委出台的相关政策，基本上都是该文件的进一步细化和落实。随后，财政部、发展改革委、人民银行和银监会等四部委出台有关贯彻落实19 号文的通知，就是很好的例证。

2、发改委：规范城投债，支持保障房建设

通过笔者梳理2010 年以来，国家发改委出台有关地方政府融资平台的文件共计10 份，其中9 份由国家发改委财金司发布，另外1 份则是本文重点讨论的18 号文。

作为国家发改委主管财政和金融的重要部门，财金司出台的9 份文件，几乎都是对于融资平台债券融资的规范，涵盖发行债券的条件、用途、信用建设、专项审核等诸多方面。值得关注的是，近两年来国家发改委对于融资平台有关棚户区改造建设项目的债券融资，给予了极大的支持，这与中央的政策一脉相承。对于18 号文，这是国家发改委首次对融资平台的融资职能出台意见，实属少见。笔者认为，这是国家发改委依据中央全面深化改革的部署，对地方政府债务和融资平台发展提出的方向性意见，其效力和操作性相对较弱。

3、银监会：防范风险，平台贷款越收越紧

春江水暖鸭先知，融资平台的债务风险，最敏感的便是在

2009 年给予融资平台大量信贷的各类金融机构。19 号文出台后，银监会做了大量的政策跟进，每次发布政策的主题都是加强地方政府融资平台贷款风险监管工作。银监发〔2010〕110 号文件，提出按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，做好地方政府融资平台贷款风险监管，直到银监发〔2013〕10 号文，更加提出“化解到期，控制总量，优化结构，严控新增，缓释存量，隔离风险，审慎退出，明晰职责”三十二字方针，继续完善"名单制"管理，坚持退出分类制度，控制平台贷款总量。

近期，银监会又提出下一阶段应对融资平台债务的四点要求：一是控制信贷总量，各行要严把新增贷款准入标准，不得新增平台贷款规模。二是化解到期风险，对于今年到期的平台贷款，要求各银行业金融机构要与融资平台、当地政府共同制定详细的还款方案。三是优化贷款结构，对一些平台贷款占比较高、财政偿债能力较弱的高风险地区，增加有效资产抵押。四是建立地方政府融资平台债务风险评级预警体系，科学设定平台债务风险的“警戒线”。综上所述，不难看出银监会对于融资平台债务一直持审慎和严控态度，然而此举未能有效化解融资平台债务，却催生了影子银行和政信合作等其他渠道的融资突围，事与愿违。

4、财政部：规范地方违法融资，推进地方政府自行发债

财政部对于地方政府融资平台出台的相关文件，主要体现在规范违法融资和地方政府自行发债两个方面。2012 年底，财政部等四部委出台463 号文，制止地方政府违法违规融资，明确规定不得违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，不得违规向融资平台公司注资或提供担保，不得通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。作为地方政府债务的最终偿还主体，财政部门出台该文件对于控