违法行为矫治法(建议稿)

关于违法行为矫治法(公民建议稿)的说明

一、起草背景

最近几年，社会各界强烈呼吁废除现行的劳动教养制度，要求建立符合中国国情的保安处分或违法行为矫治制度，违法行为矫治法(公民建议稿)的起草正是在这种情形下进行的。废除一项旧有制度难，但要建立一套替代制度更难。社会转型时期，违法犯罪现象大量涌现，对于那些"习惯犯"，甚至有一定心理疾病的违法犯罪对象如何进行改造，是我们必须面临的现实难题。

十届全国人大常委会从2003年开始着手起草《违法行为矫治法》，甚至将该法列入2007年立法计划，《违法行为矫治法》（意见稿）也曾进入常委会讨论议程。但从现在的情况看，这一法律的出台显然并非易事。

二、劳动教养的弊端和违法行为矫治的现状

简单来说，劳动教养的弊端包括：合法性不足，程序上违背法治精神，带有浓重的计划经济色彩，对公民权利的保护和救济严重不足。

劳动教养制度虽然在新中国的历史上起了一定的作用，但在依法治国、建设社会主义法治国家的今天，其弊端越来越明显地暴露出来。主要表现在：〈〈劳动教养试行办法〉〉等只笼统地规定检察机关对劳动教养机关的活动实行监督，而对劳动教养的审查批准没有真正的法律监督。名义上，劳动教养的审批权为劳动教养委员会行使，但由于劳动教养委员会不是实体，所以事实上，公安部门既是劳动教养的审批机关、执行机关，同时也是对劳教决定申诉的复查机关和错案的纠正机关。这种缺乏应有的制约和监督的办案制度直接导致了劳动教养审批的随意性和冤案错案的大量产生，导致了劳动教养制度缺乏严格的程序和规范。有的地方官员随意将自己不喜欢的人、正当申诉的人、上访维权的人进行劳动教养，而不需经过任何司法程序；有的把属于道德调整或民事纠纷范畴的人送去劳教；有的把法规禁止收容的精神病人、残疾人、严重病患者和怀孕或哺乳未满一年的妇女，以及丧失劳动能力者送去劳教；有的突破劳教对象年龄的限制将未满16周岁的人送去劳教；有的将取证困难、证据不足，怕移送起诉后被退查的案件，或办案经费紧张、办案人手有限，畏于追查的案件，或案情复杂根本无法查清的案件，都以劳教代替刑罚了事；有的公安机关对一些在法定羁押期限内无法侦查结案提起刑事诉讼的犯罪嫌疑人，以劳动教养的方式继续关押，使超期羁押合法化；有的混淆劳动教养与治安处罚的界限，把因民事纠纷引起的一般打架斗殴，情节显著轻微的予以劳动教养；有的徇私枉法，蓄意报复，对不应劳教的予以劳教；有的地方形势一紧就把一批人送去劳教，甚至一律劳教三年；有的地方对违法人员只由办案人员一人进行讯问，或由联防队员盘问，由办案人员事后签名，匆忙将人处以劳教；甚至有的办案单位为完成上级下达的创收指标，或受自身利益的驱动，对卖淫、嫖娼、赌博、吸毒等以高额罚款代替劳教等等。

关于劳动教养的存废，理论界和实务界争论已久，目前较为普遍的看法是通过新立法，建立一套比较符合中国实际的教养制度，其中讨论较多的是违法行为矫治和保安处分，最后，违法行为矫治制度被全国人大常委会接受。

三、关于本法的矫治对象

本法规定的矫治措施主要针对两种违法犯罪行为人：对多次违反《治安管理处罚法》屡教不改，或者实施了犯罪行为不需要追究刑事责任，但放归社会又具有现实危害性的人。

四、关于违法行为矫治的原则

违法行为矫治涉及到公民的人身权利，实施违法行为矫治必须遵循一定的原则，把对公民的损害限制到最小范围。本建议稿对违法行为矫治应当遵循的基本原则作出了规定："第四条(法定原则)设定违法行为强制矫治必须依照本法规定。本法没有明确规定能够进行违法行为矫治的行为，不得对公民决定强制矫治。实施违法行为强制矫治必须有法律、法规依据，并在法定职权范围内依照本法规定的程序实施。第五条(适当原则)设定和实施违法行为强制矫治应当依照法定务件，兼顾公共利益和当事人的合法权益，正确适用法律、法规，选择适当的强制矫治方式，以达到矫治和预防的目的为限度。第六条(不得滥用)违法行为强制矫治措施不得滥用。实施其他行政管理措施不能达到行政管理的目的时，才可以依法实施强制矫治措施。第六条(分权制衡原则)对公民的违法行为采取强制矫治，必须由公安机关提出申请，由人民法院审查决定。第七条(充分救济)公民对因强制矫治措施造成损害的，有权要求国家赔偿。"

四、关于违法行为矫治的种类

规范违法行为矫治措施的种类是违法行为矫治法较难处理的问题之一。现行法律、法规、规章规定的违法行为矫治的种类较多，如收容教育，劳动教养，社区矫治，强制戒毒，强制治疗等。

经反复考虑，建议稿将违法行为矫治措施分为四类，即(一)强制教养；{二}强制治疗；（三）社区矫治；（四）强制戒毒。其中，因强制戒毒及强制治疗的专业性，建议稿未作细致规定。

五、对公权力机关侵犯公民合法权益的防范

本建议稿从多个方面对公权力进行了限制，力求让权力在法律规定的范围内行使。如1、权力法定：设定、决定、执行违法行为矫治措施均须有法律依据，将违法行为矫治司法化；

2、分权制约：设定、决定、执行的分权，公安机关、法院、司法行政部门分别承担调查取证、决定、执行的职能；

3、转变司法行政部门职能：教养学校的设置和运行，社区矫治场所的设立；

4、充分救济原则

5、责任追究制度（国家赔偿等）

六、人权保障和维护社会治安兼顾

建议稿对矫治对象的政治权利保护做了特别规定，规定了当事人的辩护权、申辩权、上诉权、申请回避权、获得国家赔偿权等各项权利。同时建议稿还从维护社会正常秩序的角度处发，规定了违法行为矫治决定的简易程序。

七、教养学校和社区矫治场所的设立

设立教养学校是从转变政府职能，探索社会特殊组织在维护社会治安、纠正违法犯罪人的越轨行为等方面考虑的，是执法人性化，改造社会化，矫治专业化的体现。

广义的社区矫治指由社区矫正组织依法对法院和其他矫正机关裁判为非监禁刑及监禁刑替代措施的罪犯予以在社区中行刑与矫正活动的总称。建议稿所指的社区矫治则是违法行为矫治措施的一种，不包括依照刑法判处徒刑缓刑或管制刑的人的社区矫治活动。

八、关于法律责任

违法行为矫治法应当强化对权力机关及其工作人员的法律监督，一是明确规定对司法机关实施违法行为矫治，建立内部和外部的监督机制；二是要有对违法实施矫治措施的明确具体的法律责任，建议稿中对行政机关工作人员及法院审判人员的违法行为均规定了比较严格、具体的法律责任；三是对违法上位法律的行政法规和规章的处理做出了明确规定。

九、相关法律法规

《行政处罚法》《治安管理处罚法》《劳动教养试行规定》

《卖淫嫖娼人员收容教育办法》《劳动教养管理工作执法细则》

《劳动教养管理工作若干制度》《行政强制法》（意见稿）

《刑事诉讼法》《监狱法》《中华人民共和国禁毒法》

《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》

违法行为矫治法（公民建议稿）

第一章：总则

第一条(立法目的)为维护社会公共利益和社会治安，矫治违法及轻微刑事犯罪人员的行为，预防和减少犯罪，保护公民的人身自由权利，根据宪法，制定本法。

第二条(调整对象) 本法规范的违法或犯罪行为主要指以下四类：

（一）多次违反治安处罚法的违法行为；

（二）有犯罪证据但没有必要予以刑事处罚的轻微犯罪行为；

（三）《刑法》规定的由政府收容教养的未成年人；

（四）按照现行法律应予矫治的其他人员。

第三条（概念解释）本法所称违法行为强制矫治，是国家为了预防和减少犯罪，维护社会公共安全和公共秩序，对多次违反《治安管理处罚法》屡教不改，或者实施了犯罪行为不需要追究刑事责任，但放归社会又具有现实危害性的人，通过限制其一定期限的人身自由，对其进行的矫治、教育、改造的强制性教育措施。

对精神病人的强制治疗不适用本法。

对吸毒人员的强制戒毒遵照《戒毒法》执行，《戒毒法》没有规定的，参照本法有关规定执行。

第四条(适用范围)违法行为强制矫治的设定和实施适用本法。

第五条(法定原则)设定违法行为强制矫治必须依照本法规定。本法没有明确规定可以采取强制矫治的行为，不得对公民决定强制矫治。实施违法行为强制矫治必须有法律、法规依据，并在法定职权范围内依照本法规定的程序实施。

第六条(适当原则)设定和实施违法行为强制矫治应当依照法定务件，兼顾公共利益和当事