公共政策问题与议程概要

• 怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析 • 自改革开放以来，中国的爆竹业伴随着社会经济的日益发展和 人民生活水平的不断提高而得到空前的发展，一步步走向繁荣。 到20世纪90年代初期，全国大中规模的烟花爆竹生产厂家已超 过1万家，但产品仍供不应求，市场潜力很大。在这种情况下， 个人开办的鞭炮厂和家庭式鞭炮作坊雨后春笋般发展起来。由 于生产技术不过关，安全措施不到位，运输管理不严格，产品 质量低劣，导致生产环节、运输环节和消费环节重大安全事故 频频，惨剧不断发生，给人民的生命和财产造成极大的伤亡和 损失。 • 以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐变化 成为一个社会问题。据1987年的统计，因燃放鞭炮，除夕夜致 伤到医院就诊的有251人，到初五，增加到1 027人。其中伤了 眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增 至391起，直接经济损失上百万元。仅初一零点至1点，在燃放 鞭炮最集中的这段时间，发生火警104起，平均每35秒就发生1 起。看来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大，已经渐渐 发展到非常严重的地步，因此决策层应高度重视。
• 政策问题的特征 • 1、客观存在性
• 政策问题的产生、解决都是客观的，受制于客观物质条件的影 响。比如，为解决我国的贫困问题，制定有关的公共政策，首先 必须以经济发展为物质前提。以前国家的经济发展政策是又快又 好发展，先快后好，现在要又好又快发展，科学可持续发展。
• 2、相互关联性
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一个领域的公共政策问题，往往与其他领域的政策问题相互影 响，相互关联、相互作用。如环保问题往往与经济、法律、教育、 道德等领域的问题相互制约。（德国小孩钓鱼时手里要带一把尺， 小于一定程度的都要扔回去）
• C.需要把问题情境转变为实质问题。
• 把复杂、混沌的问题情景总结概括为清楚明了的实质性问题。
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（3）问题描述 是运用可操作性语言对问题进行明确的表述。 第一，应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。 案例：一个乡党委书记的心声 2000年3月8日，原中共湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平怀着 对中国农民的深切同情和对农村经济发展的深深忧虑，以“一个 乡党委书记的心里话”为题，向国务院领导如实反映“农村有些 地方真穷，那里的农民真苦，农业发展真困难”的情况。国务院 领导两次动情批复，由此引发了湖北省一场声势浩大的农村改革。 然而，在李昌平秉笔直书后，感受到越来越大的心理压力，个人 命运发生了一系列变化，如果用“四面楚歌”来形容他当时的处 境，可能并不为过。2000年9月16日，他含泪离开了棋盘乡。他 说：“如果我真能见到国务院领导，我会对他说，人人都想跟您 说真话，但说句真话不容易。”李昌平的这段话很值得我们深思 • 第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。 • 在一般的决策系统中，察觉、界定和描述问题的人并不直接参与 政策的决定，决策者更多地依赖于问题的描述而不直接参与问题 的确认。
• 4、以政策问题是否包含实体性内容为标准，可以将 政策客体分为程序性和实体性问题。
• 实体性问题涉及具体的权利和义务。 • 程序性问题与主体如何组织和如何采取行动有关。 • 如为了应对危机，美国政府想拿出几千亿美元钱来救市，但政 府说了不算，必须经过议会审议批准。为了确保方案被通过， 美国财长保尔森甚至不惜在女议长面前单膝下跪；即便如此， 议会第一次审议仍然没有通过，直到政府将计划修改到令议员 们满意。但事情并没有完。由于部分议员后来再度质疑救市的 钱可能被用于支付华尔街金融大鳄们的薪酬，财长保尔森多次 被传唤到国会作证，并几次调整救市方案。
第一节 公共政策问题
• 一、公共政策问题的定义
• 是不是所有的公共问题必须通过公共政策来解决？ • 有些问题通过公民社会的联合行动就能处理，比如 小区的物业管理问题；有些问题的性质不适宜由公 共政策来解决，如离婚率居高不下的问题。
• 公共政策问题：被公共权威部门摆上议事日 程，并加以处理的公共问题
• 4、社会公众与大众传媒 • 5、各类政策研究组织
• （三）确认政策问题的角度与过程
• 1、角度 • 对于社会问题的观察和判断，可以有不同的视角和维度。 • 由于政策问题最终是由政府有关部门认定，所以从政府立 场看，有这样两个角度： • （1）从市场失灵的角度来确认政策问题：把某些由市 场本身无法解决的社会问题认定为公共政策问题。比如： 社会保障问题、贫困地区的教育问题、进城的农民工问题。 • （2）从政府失败的角度排除政策问题：把某些由政府来 解决反而效率更低、效果不佳的问题，可以排除到政策问 题的范围之外。如：一般行业的价格竞争问题
• ３、动态性 • 政策问题不是一成不变的，是处于不断的变化发展中。
一个问题的产生，可能是由于以前决策失误或不当，一个问 题的解决，很可能会引起新的问题。（如德国为解决能源问 题而建立核电厂，并用莱茵河的水冷却， 结果提高了河水 的温度，导致疟疾的流行）
• 4、主观性
• 受人们的知识结构、认知水平和能力的影响。 • 案例 核能政策的国际争议 • 有学者研究，在核能政策制定过程中，不同国家的社会和政 治的先入之见影响到政策问题的不同建构。在讨论核能政策 问题时，美国政治家商讨价格控制、市场机制以及核电厂的 所有权问题；而法国政治家则关心私人收益、工人的健康以 及国家能力的执行；瑞典的政治领袖则讨论应该建设12个 还是13个反应堆的问题。瑞典人很少提出所有权和国家能 力的问题，美国人几乎不考虑国家能力或反应堆的精确数量 问题，法国人从不置疑市场中的政府干涉问题。
• 三、
公共政策问题的确认
• 不是所有的公共问题必须通过公共政策来解决，只有确认为政策 问题才是通过政策来解决的，那么谁来确认？如何确认？
• 案例：没有解决方法就等于不存在问题吗? • 西方的一则小故事：在新西兰，一位士兵在根本不具备人力和物 力条件的情况下想建一座跨河大桥，他在河岸边发呆，情绪看起 来非常低落。这时，一位毛利妇人走近他，问道：“大兵，为何 这样忧郁?”士兵述说了他所面临的这个没有解决方法的难题。妇 人回答道：“振作起来吧!没有解决方法就等于根本不存在难 题。” • 另一个故事：那是1334年的事，一位荷克斯特茨城堡指挥官指挥 士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围，围困已经持续了很长一 段时间，指挥官和他的战士们只剩下一头公牛和两袋大麦粉，显 然，仅靠这些东西他们支撑不了几天，他们正面临一个看似毫无 解决办法的难题。 • 因而，公共政策问题的确认对于政策问题的解决至关重要，从某 种程度上来说，确认问题就已经是解决了问题的一半，政策问题 的确认为具体的政策制定过程奠定了一个良好的基础。
• （一）政策问题确认的条件
• 1、客观情势的存在 • 出现和形成了某种客观事实。如艾滋病在我国的传播 • 2、出现强烈的公众诉求 • 当某种客观事实持续存在甚至出现扩大或趋于严重的时候， 社会公众的政策诉求随之持续存在且趋于强烈。如：各种企业， 尤其是建筑行业拖欠农民工的工资成为严重的问题，民工的生命 和财产权益遭受了极大的损害，引起了强烈的公众诉求，所以要 求追讨民工工资就被确认为政策问题）
“ 炸楼是民意所向”
六朝古都南京市是我国著名的旅游城市,市内古迹、山 水、园林等旅游资源丰富。为了保持传统的山水园林式 的文化古都风貌，该市在规划上一直实施一个深受市民 拥戴的“显山露水”计划，“大钟楼——鼓楼——北极 阁”风景带正是这一计划的重要内容。为了营造这一自 然人文景观走廊，政府做出了最大努力，附近居民做出 了巨大牺牲。然而某电信公司却在这一风景带内投资建 设了30多层的多媒体大楼，引起多位人大代表、政协委 员、专家以及众多市民的猛烈批评。很多人认为该楼严 重破坏了鼓楼地区的和谐景观，应该炸掉。到底该不该 炸掉，如何确认这个问题，涉及多个主体即利害关系人 之间的相互作用，主要有：电信公司、市规划局、人大 代表、政协委员、普通市民、政府领导、专家、记者等。
• 2、确认政策问题的过程 • 由社会问题到政策问题并不是一个简单的过程， 是从对社会问题的感性认识上升到理性认识的过 程。 • 可以分为3个阶段： • 问题察觉、问题界定、问题描述。 •
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• （1）问题察觉
• 是指某一社会现象或问题被不同社会主体发觉， 进而反映到政府有关部门并引起关注的过程。 • 问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，更取 决于相关人员的主观条件。 • “每一个社会问题的产生都基于某个地区人们意 识的觉醒 ”
• 3、以问题的特性为标准：结构良好问题和结构不良问题
• 结构良好问题是指那些直观的、熟悉的和易确定的问题，
这类问题可以用程序化或者例行的规范加以解决。 • 结构不良问题是新的或者不同寻常的、有关问题的信息是 含糊的或不完整的问题，这类问题只能依靠非程序化决策去 寻找新的解决办法。 • 如：贵州瓮安的“俯卧撑”事件，没有处理能力， 导致矛盾加深，打砸政府，烧毁警车
• 二、公共政策问题的类型 • 1、以政策问题的内容为标准，可以将政策客体分为： • （1）政治问题，即政治领域的公共问题 • 如政府机构改革： 从46个工作部门减少到31个,精简幅度达1\3, 并且要在2个月内基本完成,去年深圳历史上第八次机构改革正式 启动,这一次改革,也被学者喻为“改革开放30年来力度最大的一 次”。 • （2）经济问题，是当前社会经济发展过程中遇到最多的一类问 题， • 如贸易政策调整等； • （3）社会、文化问题，是指涉及文化领域的公共政策问题， • 如道德伦理的严重缺失；是否允许安乐死的问题等
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（2）问题界定 问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。 A.需要通过一定的方法对问wk.baidu.com进行必要的归类。 B.需要对问题进行必要的诊断。（差距何在？原因何 在？）
• 案例分析：怎样搞好乘车秩序? • 我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交秩序 就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西，单是那份拥挤 就让人不能忍受。汽车一进站，人们一窝蜂地拥上前去；为抢 一个座位，好像什么都不顾了；经常会有上上不去、下下不来 的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残 的专座死不动窝。
随着市场经济的发展，政府在社会和经济发展中的角色 在不断发生，有些问题符合以上3个条件，但是一方面 如果不在政府职能范围内，或者政府制定政策来解决的 效率和效果比市场更差，则不宜确认为政策问题。 （人才的选拔和流动，分配问题则应由劳动力市场解决， 而失业率较高才是政策问题）
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（二）确认政策问题的不同主体 1、政府部门 是最主要，最直接的确认公共政策问题的主体。 2、 政治领袖 政治领袖通常是指通过法定的途径占据国家或各种政 党或政治组织高层权力地位的政治领导人物。 • 希拉里和奥巴马 ，一个是“啤酒”，一个是“红酒”， 在政治观察家眼中，强调经济利益者为“啤酒候选人”， 突出理念者为“红酒候选人” • 工会强调经济利益，他们要求严厉惩罚雇用非法移民的 雇主，工会觉得这影响到成员手中的面包大小；而自由 派知识分子突出价值观，他们主张大赦非法移民，他们 认为这样才人道。 • 3、 政党组织和利益集团
• 3、问题的影响程度深，范围广
• 比如吸毒问题，就属于影响程度深的问题，其性质极为恶劣， 危害极大，而且还引发一系列其他的社会问题，所以需要将它作 为政策问题加以处理。有些问题虽没有达到极为破坏性的程度， 但却影响范围较广的问题，对人们社会生活产生了广泛的问题， 如噪声问题。
4、属于政府及其有关政策部门职权范围内的问题
政策过程 政 策 问 题 确 认 制 定 公 共 政 策 政 策 合 法 化 公 共 政 策 执 行 公 共 政 策 评 估 公 共 政 策 终 结
第六章 公共政策问题与议程
本章要点
• 重点：
• 政策问题的含义和确认， • 公众议程和政府议程的含义及其相互关系
• 难点：
• 政策问题确认的角度和过程
• 2、以公共政策问题在社会经济中的功能为标准，分为： • （1）初次分配问题，指国民收入如何在那些与生产过 程直接联系的阶层之间进行分配问题 • （2）再分配问题，也要社会转移分配问题。是在初次 分配的基础上，通过各种渠道实现现金或实物转移的过 程。 • 如税收、社会福利、社会保障等，来调节收入差距， 防止贫富过分悬殊的两极分化。（中国的基尼系数)