加强政府公共服务职能

加强政府公共服务职能
李军鹏
国家行政学院公共管理教研部教授
今天我主讲的题目是加强政府公共服务职能。

政府公共服务职能是政府的主要职能，也是我们政府工作的主要任务。

今天我主要想跟大家讲四个方面的问题，第一个问题，政府公共服务的内涵与作用。

什么是公共服务？公共服务有哪一些主要的作用，这是我们首先要了解的内容；第二个方面，政府公共服务的核心，也是实现公共服务的权利，完善公共服务的体系，这是政府公共服务的核心内容；第三个方面，政府公共服务职能的基本评估，也是对我国当前的公共服务职能的履行方面的情况，进行一个基本的评价，也便于我们进一步地完善政府的公共服务职能；第四个，是想跟大家交流一下加强政府公共服务职能的一些具体的政策和措施。

一、政府公共服务的内涵与作用
（一）政府公共服务的内涵
首先来讲第一个大问题，政府公共服务的内涵与作用。

政府公共服务是政府的主要职能，什么是公共服务呢？简单地说，公共服务是以政府为主的公共部门来提供的，满足社会公共需求，供全体人民共同消费和平等享用的，这样的一些公共产品和服务。

在这一个概念里边，我们有两个关键的环节：第一个，公共服务的主体是谁，谁来提供公共服务，提供公共服务是以政府为主的公共部门，也及参与公共服务的其他组织，但是主要的主体是公共部门。

第二个方面，公共服务是为谁来提供的，是为全体公民来提供的，而且是这一些全体公民平等享用，共同消费的这样一些公共产品和服务。

世界各国对公共服务的界定和包括的范围都不相同，但是一般说来，公共服务包括了公共教育、公共医疗发生、公共就业服务、社会保障、公共住房、公共科技、公共文化体育服务、社会公共服务设施、公共安全、环境保护等等方面的内容，我们把它称之为“十大公共服务”。

世界各国的公共服务大体上都包括这十个大的方面的内容。

公共服务有哪一些方面的特性呢？公共服务有三个特性，第一个特性是它的社会性。

每一个公民都享有公共服务的权利，公共服务是为全体民众来提供的。

第二个特性，它的公平性。

所有的服务的对象都公平地享有公共服务，只要你是公民，就不分你的种族，不分你的民族，不分你的政治信仰，不分你的社会地位，都应该平等地享受公共服务。

第三个特性，
动态性。

随着经济社会的发展和变化，公共服务的领域不断地拓展，水平不断地提高。

从公共服务发展的总体趋势上来讲，公共服务随着经济社会的发展，它的层次和内容是不断地提高的，最早的公共服务是社会救济，最早的在英国出台了一个《社会救济法》，是为一些失去生活生产条件的一些贫民，一些流民，给他们提供救济服务。

随着经济社会的发展，逐步地发展到了社会保险，也是为劳动者提供失业保险、医疗保险和养老保险等等服务。

再随着社会的发展，逐步地又把小学和初中教育纳入到了公共教育的范围，政府来为年龄阶段的孩子提供公共教育。

再随着社会的发展，政府又逐步地把公共住房纳入到了公共服务的范围，把公共就业也纳入到了公共服务的范围。

再随着社会的发展，政府又逐步地福利也纳入到了公共服务的范围，致力于为全体社会成员提供一个比较高质量的社会福利。

所以我们从这一个公共服务的发展过程来看，公共服务从最早的维护人的基本生存，解决贫困和温饱问题，逐步地上升到了改善社会成员的生存状况、培育社会成员的能力和健康，再到谋求全体社会成员的福利最大化的进程。

所以我们看到，公共服务的发展的历程是一个人类的社会成员福利最大化的进程，也是一个人民的幸福水平不断提高的过程，一个人民的幸福指数不断提高的过程，这也是人类社会发展的一个总体趋势。

所以，在我们讲课之前，我要向大家介绍的是这样的一个公共服务的发展趋势，所以我们看到人类社会，不仅经济在发展，更主要的是老百姓的公共服务在发展、社会在发展，社会福利在朝着最大化的方向在发展。

（二）政府公共服务的作用
公共服务有哪一些作用呢？我们首先应该看到，公共服务对于经济社会发展有着重要的促进作用。

我们首先从发达国家的情况来看，从发达国家经济社会发展的规律来看，公共服务既是经济增长的产物，也是社会生活方式与文明变迁的产物；经济发展既是市场进化和生产力提高的结果，也是公共服务不断完善的结果。

所以我们看到在发达国家，它们的经济发展的进程，很大的程度上，它是依赖于公共服务的发展，所以我们能够看到发达国家的经济发展的进程，同时也是它的公共服务的不断完善的过程。

我在这里给大家组一组数字，在1960年的时候，美国、英国、德国等等主要的发达国家的人均GDP只有一千到两千美元左右，但是，自从英国在1948年以后，搞了福利国家的建设，很多发达国家纷纷完善公共服务体系之后，发达国家的人均国民总收入在20多年的时间里面翻了两番。

到1978年的时候，人均GDP达到了八千美元左右，到了1978年西方国家搞了公共服务改革之后，20多年之后，它的人均GDP又翻了两番，到2008年的时候
达到了39680美元左右，所以这样的一个人均GDP翻两番的，这样一个发展的过程，是跟发达国家完善公共服务体系有着非常紧密的关系的。

同时我们也应该看到，现在世界上的很多的发达国家都是公共服务非常完善的国家。

在2008年的时候，如果我们把人口在100万人以下的细小经济体排除在外的话，人均GDP排名第一位的是挪威，它的人均GDP达到了8.7万美元，第二名的丹麦达到了5.88万美元，瑞士达到了5.55万美元，瑞典达到了5.09万美元，荷兰达到了4.93万美元，美国达到了4.79万美元，我们从这些国家就能够看到，这一些国家同时也是公共服务水平比较完善的这样的一些国家。

为什么完善公共服务能够促进它的经济发展呢？因为公共服务能够提高人力资本的含量，能够使老百姓免除风险和后顾之忧，能够更好地投身于经济建设，促进经济发展。

政府公共服务职能，包括哪一些内容呢？在温家宝总理，在省部级领导干部的一次研讨班上，温家宝总理讲，政府公共服务就是加强城乡公共设施建设，发展社会就业，社会保障事务和教育、科技、文化、卫生等公共事业，发布公共信息，为社会公众提供优质的公共产品和服务。

这样的一个对政府公共服务的内容的概括，就把政府公共服务包括的很多的内容都包括到里边去了。

从我们学者的研究的角度来讲，政府公共服务的职能主要包括三个方面的职能：第一个方面，公共服务体系建设的职能，包括了公共就业、社会保障、公共教育、公共文化、公共科技以及公共基础设施、公共安全等等的公共服务体系建设的职能。

第二个方面，政府的公共服务的责任和公共服务的财政投入的职能，政府要完善这一些公共服务体系，必然要加大对公共服务的投入，政府的财政支出就应该主要地投向公共服务领域。

第三个职能，公共服务的供给机制的建设职能和制度建设的职能。

政府在公共服务体系的建设过程当中，还应该完善公共服务的相关的制度，完善公共服务的相应的供给机制，建立一个可持续发展的、社会化的公共服务的供给机制。

二、政府公共服务的核心
下面讲第二个方面的内容，政府公共服务的核心是实现公共服务的权利，完善公共服务的体系。

在我们有一些地方政府官员的头脑里边，存在着一种不正确的观念，认为政府为人民群众提供公共服务是一种恩赐，我想给老百姓提供什么样的公共服务，我就给老百姓提供什么样的公共服务，这是政府对老百姓的施舍，这一种观念是不正确的，是违背政府公共服务的宗旨的。

政府给人民群众提供的公共服务不是一种恩赐，更不是一种施舍，而是去实现
公民的公共服务的权利。

公民的公共服务的权利是他作为一个公民应该享有的权利。

在《中华人民共和国宪法》里边，规定公民的公共服务权利多达18条，把公民的教育权利、就业权利、劳动权利、社会保障权利、文化权利等规定得非常详细。

从世界各国的情况来看，很多国家都在宪法当中规定了公民的相应的公共服务的权利。

《世界人权宣言》以及其他的一系列的世界的人权的保障方面的一些制度，都规定了公民享有公共服务的权利，所以人们说，20世纪人类发展的最大成果是公民享有了公共服务的权利。

公民享有的公共服务权利是跟公民的经济权利、政治权利相并列的重要权利。

（一）公共服务权利
全民享有哪一些公共服务权利呢？我们在这里把公民享有的公共服务的权利，把它概括为下面几个方面：第一个方面，是基本生活水准的权利。

全民至少应该享有基本的生存权，也是全民要维持基本的生存，他必须有适当的食物，应该获得适当的营养、适当的衣着、适当的住房和必要的照顾等等。

基本生活水准有物质方面的含义和精神方面的含义，物质方面的含义是人应该享有在社会贫困线之上的生活，你能够购买到最低水准的食物、最低需要的一些商品和费用，以及一些日用品。

同时人不能够通过乞讨、卖淫或其他的奴役劳动这样一些丧失人格或丧失基本自由的这样一种方法来满足自己的需求，所以老百姓、公民享有基本生存权，维持他作为一个人最低生活需要所拥有的权利。

对政府来讲，政府就应该去维护老百姓的基本生活水准的权利，这是政府的兜底的责任，也是政府要去对贫困阶层去进行一种兜底，保障他们活在社会贫困线之上。

第二种权利，受教育的权利。

每一个公民都有权接受免费的义务初等教育，高等教育应该向一切人平等开放，对于政府来讲，政府有哪一些义务呢？政府要为一切人提供免费的、义务的初等教育，并且应该逐步地实行免费的中等教育，逐步地把中学教育也实施免费，高等教育也应该向一切人开放，并且要逐步地实行一些免费的这样一种教育。

所以老百姓的受教育的权利，决定了政府应该承担义务教育和公共教育的相关的责任。

公民的第三种公共服务的权利是健康权，人人都应该享有基本的医疗保健，所谓健康权是获得保健服务的权利，以及人民应该获得安全的饮用水，适当的卫生设备，适当的环境卫生和职业卫生的这样一些健康条件。

这一个保健权，它就包括了母婴保健，传染病的免疫，基本药物的提供、普通的伤病适当的治疗等等。

公民的健康权就要求政府履行公共医疗卫生的责任，政府就应该为老百姓提供适当的公共的医疗保健，提供安全的用水，提供一些基本的公共卫生的设备，以及提供一个全社会的医疗保障的制度等等。

公民享有的第四种公共服务权利，社会保障权。

社会保障包括了社会保险和社会救助两个方面，包括了对老年、残疾、失业、疾病、生育、鳏寡、孤儿等等的社会保障。

人面临着老年的风险、疾病的风险、失业的风险、工伤的风险、丧失亲人的风险、残疾的风险等等，政府就应该致力于去建立一个完善的社会保障制度，为全体公民提供一个免于社会风险的一种保障机制。

公民的第五种公共服务权利，文化权利。

人人都有参与文化生活的权利，享受科学技术进步及其应用带来的福利的权利，享有科学研究和创造性活动的自由等等权利，所以对政府的要求是政府应该创造人人都能从事文化和科学研究活动的必要条件，为老百姓提供可及的完善的公共文化的设施等等。

第六种公共服务权利，就业权。

就业权是人的社会权利的核心，也是基本人权的核心，人们只有充分就业，才能够获得足够的收入，才能够保障自己作为人的尊严。

人们在就业当中，不应该受到歧视，应该有公正的工作条件、安全和卫生的工作条件，应该享受到公平的报酬，应该拥有劳动保护和劳动保障等等。

政府就有义务去确保为老百姓提供公共就业的服务。

第七种公共服务权利，住房的权利。

政府有责任采取措施让公民享有适当的住房权，这一些措施包括了应该确定公民住房的适当的标准，逐步地相除无家可归的人的这样一种状况，让房价能够让没有充足的资源的人也能够接受，所以政府在保障住房权方面，政府的责任是保证一个合理的房价，保障弱势群体和低收入群体的公共住房。

所以，政府也应该去完善公共住房的体系，为了实现公民的公共服务的权利，政府应该去建立完善的公共服务的体系，去保障公民的这一些公共服务的权利的实现。

（二）公共服务体系
所以，我们在这里重点给大家讲一下，政府应该建立哪一些公共服务体系。

首先一个体系，公共教育的服务体系。

政府要保障公民的受教育权，就要完善各个方面的公共教育服务体系。

公共教育服务体系怎么样去完善呢？有两个方面的途径，第一个途径是延长义务教育的年限，第二个途径，提高公共教育支出占GDP的比重。

我们现在讲一下第一个措施，不断延长义务教育的年限，从义务教育制度建立以来，义务教育年限就在不断地延长。

最早实行义务教育制度的是1852年的时候，美国的马萨诸塞州，当时实行的义务教育只是三年的义务教育。

随着经济社会的发展，义务教育的年限从最初的只有三到四年，逐步地发展到多数国家的九年制的义务教育，再逐步地发展到现在一些
国家十一年到十三年的义务教育，所以我们看到义务教育的年限是在不断地延长的。

现在，义务教育年限在十年以上的国家和地区已经达到了全世界的40%以上，很多的发达国家都建立了十二年以上的义务教育的制度，像英国、美国、德国、比利时，都建立了十二年到十三年的义务教育，把高中阶段的教育也纳入到了义务阶段教育的范围，有一些发达国家甚至把大学一、二年级的教育，也纳入到了义务教育阶段的范围。

公共教育服务体系建设的第二个方面，不断地增加公共教育的基础。

在2007年的时候，英国的公共教育支出占GDP的比重就达到了5.5%，美国达到了5.7%，瑞典达到了7.1%。

我国公共教育支出占GDP的比重，2012年达到了4%，但是，跟世界上的很多的发达国家比，差距还比较大，甚至个一些发展中的国家比，我国的差距也比较大，比如说古巴，古巴的公共教育支出占GDP的比重就达到了13.3%，我国的公共教育支出占GDP的比重只是古巴的三分之一，说明我国的公共教育支出还有很大的提高空间。

第二种公共服务体系，公共医疗保障体系。

从世界卫生组织的成员国来看，一半以上的国家都建立了覆盖全体居民的卫生保健的体制，卫生保障的制度是一个比较复杂的制度。

但是从类型上来划分，我们可以把公共医疗保障体系划分为三种大的类型。

第一种类型，政府包揽型。

政府为全体国民免费或基本免费提供医疗服务，比如说英国、加拿大、瑞典、澳大利亚等等国家。

第二种类型，政府主导型。

通过社会保险制度为公民提供社会医疗的保险，像德国、法国、韩国、日本等等。

这两种类型不管是政府包揽型的也好，还是政府主导型的也好，都为全体的国民建立了一个全面的医疗保障的制度。

第三种类型，是政府补缺型。

政府起一个兜底的作用，为商业保险覆盖不到的人群，如老年人、残疾人、儿童提供强制性的社会医疗保险，这一个制度的典型是美国，但在金融危机以后，美国也通过了一个医疗保障制度改革的法案，要把美国的医疗保障的覆盖的人口从改革之前的83%左右提高到95%左右，美国也开始逐步地建立一个覆盖美国全体国民的这样一个医疗保障制度，所以从全世界的情况来看，建立一个覆盖全民的医疗保障体系，完善公共医疗保障制度，也是一个发展的重要趋势。

第三种体系，养老保险的体系。

养老保险的体系是公共服务体系的一个重要内容，正是在老年化水平不断提高的情况下，政府必须致力于完善的一个公共服务的体系。

据国际社会保障协会的统计，全球已经有170多个国家和地区建立起了不同程度的全民养老制度，而且从国际趋势来看，实行一个覆盖率比较高，体系较为成熟的这样的一个国家养老保险的体系，这是一个发展的重要趋势，而且从发展的长远来看，实行国家统筹以及一个全国统一的这样
的制度，是养老保障制度的发展的一个重要趋势。

所以未来的养老保障制度的发展，要朝着全民覆盖、制度统一、全国统筹的方向来发展。

第四种公共服务体系，公共住房保障体系。

我们从发达国家的情况来看，公共住房体系也是公共服务体系当中的一个非常重要的内容。

在发达国家住房制度包括两种，一种是商品住房的制度，也是说由房地产商建设起来房子之后，在房地产市场上面去卖，这是商品化的住房制度，同时还有一种制度是公共住房的制度，由政府建设好了住房，以低租金租给低收入的家庭来住，或者以比较低的价格来卖给低收入的阶层。

所以在发达国家都建立起来了一个完善的公共住房的制度。

我在这里给大家举一个英国的例子，英国在二次世界大战之后，大规模地建设公共住房，特别是它的地方政府，建设起来了700多万套以上的公共住房，大体上占当时英国全部的住宅总量的三分之一以上，所以在住房建设的高峰期，政府大量地建设公共住房，是一个重要的规律。

我们到德国去考察的时候，当时的德国人就跟我们说，当然全社会的住宅的数量大概是3700多万套，但政府建设的公共住房和住房合作社建设的住房的总量达到了1000多万套，占他们整个社会住宅总量的三分之一左右，所以公共住房建设的规律，是在住房需求非常高的时候，政府建设的公共住房应占到社会住房总量的三分之一左右。

世界上解决住房问题解决得最好的是哪一个国家呢？是新加坡，新加坡在1960年的时候就建立了一个政府部门叫建屋发展局，建屋发展局是政府下面的一个法定机构，专门负责公共住房的建设，在50多年的时间里面，新加坡的建屋发展局建造了99万套的政府的组屋（“组织”的“组”，“屋子”的“屋”），是公共的套房，他们称为组屋。

新加坡全国差不多有80%的人口都住在政府建造的组屋里边，所以现在的新加坡是几乎每一个老百姓都拥有了他们自己的房屋，很好地解决了老百姓的住房问题，所以，解决老百姓的住房问题需要依靠住房市场制度和公共住房制度，公共住房制度应占到整个住房供应体系的三分之一左右。

第五种公共服务体系是公共文化服务体系。

要实现公民的文化权利，就要完善公共文化的服务设施，包括图书馆、博物馆、文化活动场所、休闲活动场所等等公共设施，要保证公民能够平等地、便捷地享有公共文化资源。

所以在很多的国家，公共文化场所都是向老百姓免费开放的。

第六大类公共服务体系，公共就业服务体系。

国际劳工组织《职业介绍设施公约》规定：每一个成员国都应该拥有公共的、无偿的职业介绍设施。

所以我们现在公共就业服务体系，是要为劳动者提供公益性的、无偿性的和普遍性的公共就业服务。

公共就业服务的职能应该包括职业介绍、劳动力市场的信息开发、失业津贴管理等等，要通过公共就业服务体系的建
设，能够让失业者能够更好更快地找到新的就业岗位。

第七大类公共服务的体系，社会公共服务的设施体系，特别是在城市化的过程当中，城市的居民要享有充足的公共事业的设施，同时城市文明也应该向乡村渗透，乡村居民也应该享受到完善的公共服务的设施。

所以我们看到在很多发达国家，在社会公共服务设施方面投入比较大，已建立了完善的公共服务网络，覆盖了居民生活的各个方面，包括便捷的内外交通系统、完善的水电气热供应系统、现代化的信息网络系统、以污水与垃圾处理为中心的环保节能系统、优美舒适的生态环境系统、防灾减灾系统、公共体育设施系统等等。

像很多的发达国家的国际性的大都市，如伦敦、东京、巴黎、纽约等等，它的城市污水处理率和垃圾无害化处理率都达到了100%以上，所以公共服务设施的完善也是老百姓能够享有优质公共服务的一些重要内容，当然，公共服务体系，还有公共科技服务体系，公共安全服务体系等等，今天我只是重点给大家讲这七大类的公共服务体系。

三、我国政府公共服务职能的基本评估
下面讲第三个大问题，对我国政府公共服务职能的基本评估。

我国的政府公共服务职能，经过我们改革开放以来30多年的建设，我们的政府公共服务取得了很大的成就，但还存在着很多突出问题，我们可以把政府的公共服务的职能进行五个方面的评估。

第一个方面，公共服务的制度体系基本完善，但是基本公共服务均等化、一体化的进程发展较迟缓。

我们很多的公共服务的制度体系是基本完善的，特别是农村的公共服务制度，这么多年以来完善得特别快，2003年的时候，我国就开始试点建立农村的新农村合作医疗制度，2007年的时候开始建设农村的最低生活保障制度，2009年的时候又开始建设农村的新农村的养老保险制度，农村的公共服务制度体系已经基本完善了，但农村居民所能够享有到的基本公共服务还比较地迟缓，如农村居民的养老，现在这个水平就比较低。

第二个评估，公共服务体系的各个子系统不断完善，但公共服务体系的各个组成部分之间发展不平衡。

我国公共教育服务体系，公共医疗卫生服务体系发展都比较快，但我们的公共住房服务体系发展比较缓慢，离解决老百姓的住房问题，还有相当的距离。

第三个评估，公共服务的覆盖面不断地扩大，但离惠及全民还有相当的距离。

我国的公共服务的覆盖面，这么多年以来，是在不断地扩大的。

如我们的医疗保障制度，全民医保制度基本建立，已经覆盖到了13亿人，但我们很多的公共服务制度，离惠及全民还有相当的距离。

主要的是我们现在有两大类人群还没有完全地覆盖到公共服务体系当中，一大类，我们的农民工，现在我们的农民工的数量已经达到了两亿多人，但很多农民工并没有参与到我。