论宋朝行政监察制度

代由宰相任命或者荐举，但到宋朝，改为 由皇帝亲自任命。这显然是皇帝为了加 强对百官的监察，以进一步巩固皇权。从 监察御史可以纠举宰相的规定，可以佐 证这一点。
此外御史台内还设有主簿和检法各 一人，主簿的工作主要是受理公务，启封 文书，监督失责，审核簿书等事宜；检法 则负责检核法律条款，有时也参与刑事 案件的审理。两者皆是御史台的主要属 吏，照例通常都是由御史台长贰辟举，仅 哲宗时一度变更旧法而到了崇宁初年又 恢复原制。南宋时仍然沿用不改，只是偶 尔会出现御史台正副长官皆空缺，而改 由殿中侍御史奏辟的特殊变通情形。主 簿和检法虽然在行政编制上只是属吏的 身份，但是由于其“往往是正任台官的直 接候补者”，因此，也颇为时人所重视的， 很多的士大夫都把这两个职务当成是日 后升迁的基石。
宋朝对地方政府的监察则采取监司 出巡，按察州县的制度。北宋时，取法巡 院之意，置诸路转运使，致使地方行政区 划发生监察大区路向行政大区的过渡。 北宋诸路转运使的职掌、设置与理事特 点与唐代巡院的继承关系十分清楚，因 其 职 在“ 问 民 疾 苦 ，察 吏 臧 否 ”，故 称 监 司。宋代监司并不像唐朝那样是单一的 体制，而是多元监察体制，各路四司互不 统属，官署治所也不同在一地。各司在行 政职能上各有偏重，但都有监察职能，互 相牵制，互相监察。一些设在边镇要塞之 处的路则设经略使或安抚使，乃为军事 区，均高居于州县之上。
借鉴意义。本文将研究宋朝行政监察制度的内容，分析其建立的原因并提炼出其对当今的借鉴之处。
[ 关键字 ]宋朝；行政监察
[ 中图分类号 ] DF3
[ 文献标识码 ] A
[ 文章编号 ] 1673- 1190-（2009）08- 0198- 02
就中国历史发展的进程而言，宋朝 是承隋唐、下启明清的一个封建朝代，也 是中国封建社会从此由繁荣的高峰逐步 走向晚期的标志。由于宋朝是结束了数 百年的大分裂而建立起来的一个封建专 制政权，因此，改革政治，强化政权，是北 宋政治史上最为引人注目的现象。这种 政治体制改革的指导思想反映在行政监 督制度上，必然是皇帝对监督制度建设 的高度重视。
一、宋朝行政监察制度的主要 内容
1. 中央的行政监察机构。宋代的监 察机关沿袭唐制，设御史台为国家最高 监察机关“，掌纠察官邪，肃正纲纪。大事 则廷辩，小事则奏弹。”（《宋史·职官志》） 在官职设置上，御史大夫由于官高因此 并不实授，通常只作为加官授予朝臣，用 以表彰其功绩或勤勉，因而御史中丞便 成为了御史台的最高长官，掌判台政。
已，可是最坏的武臣却可能会夺人天下。 再想到自己祖先建国时的经历，让君主 们不寒而栗。在这样的背景下，宋朝建立 了一套以御史台为中心的监察制度，委 文人士大夫以重任，并为他们提供了相 对宽松的谏言环境。
2. 强化专制皇权的内在需求。国家 设置官僚的目的在理论上是为了让他们 为君主服务，为天下苍生服务，但是在现 实生活中，官员在口口声声报答君恩，不 负苍生的宣誓下，却显然更愿意相互服 务，虽然他们之间并非没有权力上的斗 争和牵扯，但是倘若一旦整体的利益受 到侵犯，即使这种侵犯来自君主，也往往 遭到官僚集团的集体反对，因此对于君 主而言，官僚集团这种自成派系的倾向 是其挥之不去的梦魇，倘若官僚集团中 恰恰又出现了足以左右舆论，深孚人望 的强势者那情况就会变得更加的糟糕。 因此，代表最高权力的君主不得不持续 长久地从事“反对官僚扩张其私人利益 的斗争”。
2009 年 08 月 （总第 133 期）
今日南国 THE SOUTH OF CHINA TODAY
NO.08，2009 （Cumulatively，NO.133）
论宋朝行政监察制度
陈玲玲
（武汉大学政管院，湖北 武汉 430072）
[ 摘要 ]宋朝的行政监察制度相对完善，并形成了一套从中央到地方严密监察网络，其行政监察制度的建立对现在仍有重要的
为了确保御史具有一定的实践工作 经验，更好地行使监察权，宋朝规定，只 有担任过两任县令者，才有资格担任御 史。这在宋以前的历朝法律中是没有的。 宋初，御史可以在没有一定证据的情况 下奏弹百官，奏弹失实也不必承担任何 责任，而且明确规定御史必须每两个月 向皇帝奏事一次，谓之“风闻弹人”。至宋 仁宗时设例限制风闻弹人，且奏弹失实 的，要承担一定的法律责任。宋初还在唐 朝谏官的基础上，于门下省设立谏院，但 其主要职掌不是规谏君主，而是举发臣 下的不法行为和对政府各部门的措施提 出“谏正”。谏院和御史台并称“台谏”。随 着御史职权的加强，也兼负起规谏之责，
逐渐产生了台谏合一的趋势。 2. 地方的行政监察机构。宋朝对地
方官的监察也是相当重视的。为防止地 方势力扩大，重生藩镇之祸，宋朝多次削 减地方权力如减少地方财政权，收回地 方司法权，集中地方官员的任命权，最后 形成了地方的一切权力均由皇帝统管， 地方官员一律由朝廷任命的局面。为了 牵制州郡行政长官，宋另设“通判”一职。 通判系州监察官，专门从事监察地方官 员及其所属的部吏。
[ 作者简介 ]陈玲玲（1988- ），女，湖北宜都人，武汉大学政管院学生，研究方向：行政管理。
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种，还要负责镇压本路的农民起义等。各 监司机关两年内要巡察所辖地方一遍， 后改为一年一巡，遇到灾荒还要不时奉 诏出巡。监司出巡还订立了种种约法，以 免与州县官勾结或利用出巡之机向百姓 肆意勒索。
三、宋朝行政监察制度对现在 的借鉴意义
第一，从思想上充分认识加强和完
善行政监督制度的重要性。宋朝皇帝十 分重视监察制度和监察机构得建设，懂 得以权力制约权力之道。行政监察制度 的运作之所以能够长期延续下去，主要 是因为权力的相互制衡。以监察权制衡 相权，以相权制约监察权，两者之间的权 力最终在皇权手中得到平衡，这样皇权 专制得以延续，从而实现了社会的稳定 和发展。在当前得社会形势下，为保障我 国社会主义市场经济建设得顺利进行， 必须进一步加强和改善现行的行政监察 体制。为此，首先是必须在思想上充分认 识加强和完善我国行政监察制度建设的 重要性与紧迫性。
监司的职能广泛，但以刺举为主。刺 举的对象包括地方行政的方方面面，其 职能主要包括刺举贪赃枉法者，察举不 尽职不尽责者，察举昏庸无能、年老病弱 和怠惰政务者，举劾税收中的违法行为， 按劾残害百姓者，负责部内官员的考课， 荐举官员，参预并监督地方刑狱案件的 审理，参预管理和监督地方财政，向朝， 参预地方防灾、救灾和兴修水利等民政 管理事务，督促外州县官劝农民及时耕
第二，保证监察机关的独立性，确保 监察官员独立行使监察权。监察机关的 相对独立，是宋代御史在监察运作机制 上的一个重要特点。在封建专制制度下， 皇帝为了维护皇权，限制官权，防止大臣 们犯上作乱、贪赃枉法。在加强中央集权 和君主专制的同时，不断调整和完善行 政监察体制，使监察机构独立于行政系 统之外，由皇帝亲自控制ห้องสมุดไป่ตู้有监察活动。 这样为监察官员独立行使监察权提供了 组织上的保证，避免了行政系统对监察 系统的控制，从而使行政监察活动免受 行政官员的干涉，有利于行政监察效能 的更好发挥。
第三，形成严密的监察机构体系要 全面发挥监察机构的作用，必须建立起
历 严密的监察体系。借鉴宋朝历史经验，监 史 察机构形成了“ 一种以御史台或都察院 民 为主体的多层次、多元化的网络严密的 俗 全方位监察体制。因此，我国在设置监察 研
究
机构时，要把中央监察机构与地方监察 机构相结合，要把一般监察机构和专门 监察机构相结合，要把长设监察机构和 临时监察机构相结合，特别是要发挥出 专门监察机构和临时监察机构的作用。 同时也要避免因机构设置过多带来的机 构臃肿、行政效率低下的问题。
[ 参考文献 ] [1]章剑生著:行政监督研究[M].人民 出版社，2001. [2]王宏彬.我国古代行政监察制度 的历史嬗变[J].黑龙江社会科学,2002.
ＨＩＳＴＯＲＩＣＡＬ ＦＬＯＫ ＣＵＳＴＯＭ ＲＥＳＥＲＡＣＨ
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二、宋朝行政监察制度建立的 原因分析
1. 宋朝监察制度的建立历史背景 原因。在宋代之前，门阀贵族是主宰中国 的重要政治力量，庶族文士只能在皇权 和门阀贵族势力的夹缝间艰难生存，难 有作为。唐末五代中原陷入了长久的战 乱之中，军阀之间的混战虽然从根本上 摧毁了门阀贵族的势力，但是在纷扰的 乱世间，武力决定一切，于是武夫们纷纷 拥兵自重，跨州带郡，窥视神器。而文士 们往往成为武夫的附庸，处境颇为尴尬 的。公元 960 年宋朝兴起之后，宋王朝统 治者吸取了五代十国的经验教训，对于 武人怀有很深的警惕之心，并确立了一 系列制度加以防范，其中最根本的一条 就是“以文抑武”。在宋代帝王看来，最坏 的文臣不过只是贪赃枉法，弄权营私而
3. 儒家意识形态的影响。儒家思想 战胜了诸子百家的理论，从汉朝开始，就 成为统治全国的指导思想，“时代愈是往 前发展，统治者对他的依赖程度也愈 大”。为了统合帝国，维系王朝的需要，历 代君主无不尊崇儒学，以儒学治天下。儒 学中有大量的关于“忠”这一概念的阐释 和强调，但是即使是“忠”这一概念也决 非意味着对君主的绝对服从，对于士大 夫官僚集团而言，“忠”并不是一种“仅强 加于他们自己的片面义务”。事实上，皇 帝在接受臣下的尽忠之时，也负有分清 忠臣和奸臣的义务，即所谓“亲贤臣，远 小人”，“以昭陛下平明之理，不宜偏私， 使内外异法也”。同时，儒学通过将忠这 一概念的道德化，将谏诤直言等行为定 义为“忠”，君主对这一概念必须接受，承 认做出如此行为的人是忠臣。在宋代，从 皇帝到官僚都谙熟孔孟之道，因此要建 立一套制度给与不同层级人都可以“尽 忠”，即皇帝可以广纳谏，臣民能够“知无 不言言无不尽”。
御史台下分台院、殿院、察院。三院 分置侍御史一人，殿中侍御史二人，监察 御史六人。在分工上，侍御史在元丰改制 前例兼知杂事的差任，以御史台副长官 的身份，辅佐御史中丞处理台务。元丰改 制始命侍御史不兼知杂事的职务，但是 仍然保留其御史台副长官的身份，专门 掌贰台政。殿中侍御史领导殿院，“掌以 仪法，纠百官之失”。监察御史则统率察 院，“掌分察六曹及百司之事，纠其谬误， 大事奏劾，小事则举正”。监察御史是一 个非常重要的官职，负责对吏、户、刑、 兵、礼、工的监察。监察御史的任职在唐
3. 行政监察立法及行政监察思想。 宋朝的行政监督立法因随巩固皇权的需 要而不断扩大，其内容主要集中在《庆元 条法事类》和《宋大诏令集》，同时还有以 地方为重点的监察立法，包括《宋刑统》、 《御史台仪制》、《监司互察法》。它集中规 定了监察官的职责和被监察者违反处置 办法，也对监察官行使监察权作出了必 要的限制。
宋朝的行政监察制度反映出了其行 政监察的主要思想。其一是“振举纲纪， 纠弹奸邪”，表现在宋朝的监察范围大而 广，上自皇帝，下至百姓，确立了一系列 的原则规范，在全国铺织了上下纵横严 密的监察网，对违法的官员严惩不贷；其 二是“制衡相权，防范臣下结党”，从监察 御史可以纠举宰相，对地方官员的严厉 监察不难看出这一点；其三是“重视纳 谏，以广圣聪”，宋太祖“勒不杀士大夫之 誓以昭示子孙，终宋之世，文臣无欧刀之 辟”，为谏诤君主者提供了宽松的环境， “言事之臣或得责，大不过落一官，其次 居散地而已”。