行政复议实行委员会体制的利与弊

行政复议实行委员会体制的利与弊摘要：当前我国的行政复议面临着十分严峻的局面，行政复议案件数量还是偏低，现实中呈现出“大信访、中诉讼、小复议”的格局，行政复议远没有发挥解决行政纠纷的主要渠道作用。

本文试以北京、黑龙江省等地行政复议实行的委员会体制为思考着力点，结合我国现有行政复议体制，从行政复议的性质及特点入手，重点围绕行政复议价功能定位、审理机制完善、制度健全等内容，认真分析行政复议实行委员会体制的利与弊，并对完善委员会体制提出一些实际建议。

关键词：行政复议管辖司法化行政复议管辖体制及运行机制是行政复议制度的核心问题之一，其设定是否科学合理直接影响到行政复议功能的发挥。

当前，北京、黑龙江省等地经过多次研究论证，从改变工作机制上入手，开展行政复议委员会试点工作，初步构建一个政府主导、专业保障和社会专家学者参与的审理案件模式，即行政复议委员会模式，拉开了行政复议改革探索的序幕。

本文试从分析当前部分地区行政复议委员会新模式入手，将这种委员会体制与现有复议制度进行全方位比较，着重围绕行政复议功能地位、特征、制度运行等方面进行较深入的比较论证，为行政复议法的修改与行政复议制度的改革提供理论支撑。

一、行政复议委员会的设立背景和特点当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，各种社会矛盾加剧，发生在基层的行政争议呈逐年上升趋势，影响了社会和谐稳定。

特别是一些历史欠账多、发展压力大、新旧矛盾互相交织的地区，信访事件、尤其是大规模群体性信访事件时有发生，城市拆迁、土地征用、企业改制、劳动保障、土地林地权属争议等方面积累的矛盾比较突出。

行政复议作为一项便捷、高效、直接解决问题的权利救济手段，在解决行政争议、化解社会矛盾、维护群众诉求表达、协调行政关系利益等方面发挥了积极作用，具备将矛盾化解在基层、消除在萌芽的特有优势。

但是，由于行政复议制度在我国建立的较晚，办案方式基本上都遵循内部审批模式，受行政复议人员素质、行政领导依法办事意识等个人因素制约较大，不能够从制度和机制上充分保证行政复议的公信力。

同时，很多群众还不习惯、不善于通过合法、理性的方式来表达诉求，致使行政复议制度在维护社会持续稳定、监督机关依法行政、保障群众合法权益方面的作用没能得到充分发挥。

按照党中央、国务院提出的进一步完善行政复议制度、创新行政复议机制、促进社会和谐稳定的要求，为进一步发挥行政复议化解行政争议、解决社会矛盾、规范执法行为、促进社会和谐的作用，引导群众以合法、理性的方式表达诉求，通过法律渠道解决矛盾，在征求国务院法制办意后，黑龙江、江苏、山东、海南、贵州和湖北等地区经过多次研究论证开展行政复议委员会试点工作，从改变工作机制上入手，初步构建一个“政府主导、专业保障和社会专家学者参与的审理案件模式，即行政复议委员会模式，开始了对行政复议的改革探索。

在性质定位上，这种模式着力于推动行政复议机制从内部监督行政化向权利救济司法化过渡，有着“准司法性”的特征。

在机构设置上，明确行政复议委员会受同级政府授权，直接对政府主要领导负责的、相对独立于其他各行政机关的行政复议案件议决机构。

在管辖范围上，改变过去行政复议机关过多、机构臃肿的局面，着力于建立一个完整统一、运转协调、办事高效的行政复议机构体系。

在办案人员构成上，行政复议委员会委员人员机构大大优化，政府以外的法学教授、资深律师、人大代表、政协委员等“外部专家委员”比例超过80%。

总体来讲，这种模式是在我国现行法律、法规框架内，参照西方主要国家行政复议制度，并根据中国国情提出的改革探索模式。

这种模式对现行行政复议制度作了较大改进，体现行政复议机构的相对独立性；将现行行政复议机构松散在各行政机关进行资源整合，更具统一性、规范性。

但离行政复议体制改革的目标要求来讲，无论在内容上还是在形式上，都还存在一些内在无法逾越的鸿沟。

二、行政复议实行委员会体制的比较优势（一）从实现行政复议的功能定位来看，委员会体制有利于行政复议价值实现。

行政复议体制改革的首先任务就是要解决具体制度构建的价值取向问题。

从现有依据看，《行政复议法实施条例》及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号）文件明确行政复议在解决行政争议方面的作用，突破了过去行政复议作为政府内部监督方式，强调行政复议是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度。

从行政复议的表现形式来看，行政复议的启动以申请人提出申请为前提, 并遵照一定的程序，在申请人和被申请人两个当事人之间进行居中裁决的“准司法”行为。

从复议实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为。

因而，行政复议在本质上是“裁决”而不是“监督”。

“行政复议现有的状况无法让相对人对其公正性产生理性行政复议制度的缺乏基本的信任，导致大量行政争议没有经过行政复议而直接通过行政诉讼解决。

”许多专家学着提出对行政复议进行司法化的改革思路。

行政复议委员会正是从案件审理人员组成上，改变过去单一行政机关人员办案的格局，在委员会组成人员中，广泛吸收行政机关以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”，这些外部委员约占全部委员的80%，在形式上确立行政复议并非完全是行政机关内部监督行为。

其次，行政复议委员会更是从完善办案程序入手，探索性研究行政复议合议合议裁决制度、公开听证等制度，尽量让这项权利救济途径更加公开、公平、公正，使行政复议的价值得到最大体现。

这一系列改革措施有利于改变当前行政复议行为过分“行政化”的诟病，使程序过于简单化行政复议显得更加丰满，同时申请人也更容易了解行政复议审理的情况，进一步推动了行政复议走向司法化。

（二）从实现行政复议的独立性来看，委员会体制有利于行政复议实现程序公正。

行政复议实践过程中，繁琐复杂的内部处理程序往往导致行政复议解决行政争议效率不够高，办案程序过于行政模式，行政复议决定的公正性也大打折扣。

比如，市级行政复议机关办理复议案件，在行政复议机构内部一般要经过承办人办理-科长提出意见-分管领导听取汇报-法制办主要负责人审核等环节，拟出行政复议决定书代拟稿后，基本按照本级政府的分管副秘书长-秘书长-分管副市长-市长等多个环节审签下发。

而行政复议委员会从行政复议办案机构相对独立入手，独立受理、审理行政争议案件，其整个办案行为直接对一级政府负责人负责，有利于复议决定摆传统的公文办理模式，避免过程繁琐复杂，出现“黑箱”可能性降低，保证行政复议的权威性、公正性，提高行政复议的公信力。

由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关负责人将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，导致行政复议决定公正的可期待性大打折扣，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，而变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式，严重影响了行政复议裁决的公正性。

行政复议委员会打破过去案件办理程序，大胆引进“外部委员”，主动吸引当事人参与案件审理中来，对避免“以言代法”、“以权代法”现象，遏制长官意志，避免了行政机关的任何一责任人都有都有可能改变复议机构的初拟意见，有利于行政复议实现程序公正。

（三）从实现行政复议的统一性来看，委员会体制有利于复议资源优化配置。

便民和高效是行政复议的基本原则，也是行政复议相对于行政诉讼的优越性所在。

便民和高效原则要求建立一个完整统一、运转协调、办事高效的行政复议机构体系，便于行政相对人提出复议申请。

根据《行政复议法》的规定，我国拥有复议管辖权的机关数量庞大，县级以上地方各级人民政府及其工作部门、国务院各部门，省、自治区人民政府的派出机关，都拥有行政复议管辖权。

如此层级众多、数量庞大的复议机关的存在导致了复议工作过于分散，难以统一管理；政府机构臃肿，国家的财政负担沉重。

其次，行政复议管辖“条块结合”、“多头共管”造成了多机关、多层次共同管辖的格局，导致了行政复议管辖权的混乱和行政复议机构的重复设置，浪费了有限的行政管理资源，复议制度不能有效运作。

行政复议委员会从调整行政复议案件管辖入手，按照保证行政复议权威性、专业性、公正性的要求，对现有的行政复议资源进行有效整合，这也是此次部分地区行政复议体制改革的最大亮点。

行政复议委员会将现有的政府部门的行政复议复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使，集中审查受理公民、法人或者其他组织对各级人民政府、政府组成部门、法律法规授权组织行政行为不服提出的行政复议申请和向政府部门提出的行政复议申请,并审理政府法定受理的行政复议案件和相对集中审理的行政复议案件。

按照规定，由行政复议委员会相对集中审理的行政复议案件,法定行政复议机关应当及时加盖公章并执行,不得以任何理由对案件另行受理、审理和作出行政复议决定意见,不得以任何理由拖延或者拒绝履行行政复议决定。

这一系列改革，不仅仅有利于缓解当前行政复议工作人员偏少、能力偏低、经费紧张的困局，也大大提高行政复议资源利用效率，保证了行政复议决定的公正性。

（四）从实现行政复议专业化角度来看，委员会体制有利于提高案件办理水平。

行政复议活动的特点之一就是“准司法性”，这就要求行政复议机构的业务单一化、专职化；行政复议工作人员不仅要有丰富的法律知识和较高的法律职业素养，而且也应当是具备某些业务方面的基本知识，以保证其合法、公正的行使职权。

目前大量行政复议案件发生在市、县，而很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职人员配备严重不足，行政复议人员专业水平更是不容乐观，使得行政复议工作开展困难。

委员会体制正是把握当前行政复议机构专职人员严重不足、专业化程度不高的困局，做出了变通改革。

通过改变复议案件管辖权，适当增加行政复议机构编制人员，将部分部门机关行政复议人员调入或者借调到行政复议委员会办公室，充实了行政复议机构队伍，基本做到专人专职，有力改善队伍干部结构，保证行政复议案件基本办理。

通过聘请政府以外的法学教授、资深律师、人大代表、政协委员等“外部专家委员”比例超过80%，吸收部分政府部门负责人，提高行政复议人员整体素质，有效弥补了行政复议机构专业化程度偏低的问题。

此外，部分地区试点实施的行政复议人员资格制度，围绕行政复议工作人员的任职期限、选任程序、身份保障等问题，制定了操作制度，整体上提高行政复议人员水平，有利于提高行政复议案件的办理水平。

三、行政复议实行委员会体制的现有缺陷行政复议委员会来审议行政复议案件，在一定程度上改变了套用一般行政事务的处理方式来审理案件的做法；委员会吸纳资深专业人士参与行政复议案件审理，在构成上也具有较强的专业性、代表性和独立性，增进了申请人对案件裁判结果的认同。

但审慎地思考，我们不得不承认委员会在组织和运作方式上，依然面临着合法性不足的问题。