改革国家审计管理体制的思考

改革国家审计管理体制的思考
目前我国的国家审计管理体制,是80年代初确
立的.经过20多年的实践,证明这种体制基本符合
中国政体等国情.但随着我国市场经济的日趋完善,
政府职能转变,审计环境的巨大变化,也逐渐暴露出
它的一些弊端.为适应我国各项改革措施和经济发
展的需要,改革国家审计管理体制已成为审计界同
仁普遍关注和研究的课题,改革,完善国家审计管理
体制势在必行.本文试通过分析现行国家审计管理
体制,提出改革的一点设想,即先实行垂直领导以作
为过渡,最终变为既独立于政府,又独立于人大的完
全独立型模式.
一
,现行审计管理体制产生的历史背景和利弊
分析
任何一个国家审计模式的形成,都有一定的政
治,经济,历史背景,特别是它的政体和社会经济发
展阶段,这是无法超越的.
目前我国的审计管理是行政型模式,审计机关
作为政府的职能部门,代表政府行使审计监督权.这
种体制是怎样产生的呢?1981年,党和国家有关领
导提出建立审计机构后,财政部根据当时我国国情,
研究提出了建立国家审计机关的三种设想.一是在
全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员
会;二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总
局;三是在财政部领导下设立审计总局.专家们普遍
认为,第一方案从长远来看,权威性大,独立性强,较
为理想.但在当时特定条件下,人们受长期以来计划
经济体制的影响,法律意识普遍较低,人大的法定职
能发挥不充分,短期内很难实现预期的监督效果.第
二方案具有相对的权威性和独立性,比较适合我国
国家权力结构和计划经济向市场经济转轨时期的实
际.第三方案则监督面窄,权威性小,局限性大,虽然
容易实现,但对国家宏观财政经济活动的审计监督
职能难以发挥出来.中央经过权衡,决定采用第二方
案,实行行政式模式,并在1982年我国修改的宪法
中做出了规定.20年来,这种体制较好地发挥了审
计监督的作用.
现行审计体制的优势,表现在:
1.有利于审计工作为政府中心工作服务.现行审
计体制规定,地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上一级审计机关领导,审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制.这种领导体制,有利于审计机关紧紧围绕和贴近当地经济工作中心开展工作;有利于审计机关准确把握当地经济体制改革的脉搏,结合政府出台的各项改革措施和重要工作部署,切实做好对重点领域,重点部门和重点资金的审计监督,促进政府工作目标实现;有利于”全面审计,突出重点,服务大局”审计工作方针的贯彻实施.
2.能及时发现和有效解决各个层次经济运行中
的问题.在现行审计体制下,审计的时效性比较强,有利于审计机关直接,有效地对地方党政领导及社会普遍关注的问题实施审计监督,及时发现,处理和纠正问题,在维护财经秩序,促进廉政建设,惩治经济犯罪等方面发挥审计监督作用;有利于解决审计工作中遇到的一些相互推诿,扯皮问题,保证各项审计工作的正常开展.另外,审计机关积极查处党政领导安排的大案要案,有利于树立审计权威,扩大审计影响.
3.能促进各级人大更好地支持和监督审计32
作.我国审计法规定,审计机关每年受政府委托,要
向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告.这种方式为各级人大监督地方政府管理运用财政资金提供了方便,有利于各级人大了解,支持审计工作,同时监督审计机关依法履行审计监督职责.
4.使地方审计机关具有一定的灵活性.审计机
暨耋
问囊探讨
关受双重领导,使地方审计机关安排审计工作任务时具有一定的灵活性.有利于地方审计机关根据当地经济发展状况,统筹安排工作任务,选择工作重点,使地方审计工作更符合”全面审计,突出重点”的工作方针;有利于审计机关克服地区经济发展不平衡,导致上级审计机关安排的审计项目与地方经济发展不吻合的矛盾;有利于增强地方审计机关工作的自主性,便于地方审计机关结合实际,加强自身业务建设,使全国审计工作形成既有统一部署,又各具地方特色的局面.
现行审计体制的弊端,表现在:
1.在一定程度上影响审计的独立性.审计的灵
魂是独立性.我国宪法赋予审计机关依法独立行使审H-监督权;审H-法明确规定,地方各级审计机关对
本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作,审
计业务以上级审计机关领导为主,人员调配,办案经费等受本级政府管辖.这种管理体制,影响着审计机关对一些经济案件的有效监督,使审计机关的权威
性和威慑力有所削弱,制约着审计机关独立行使监
督权.如被管辖者难于监督管辖者的经济行为;审计工作受到一定程度的行政干预;现行的人事管理制度影响着审计机关的独立行为;审计经费难以得到保证.
2.制约了审计机关在国家宏观调控中发挥作
用.审计机关要想在国家宏观调控方面发挥作用,就必须在地位上拥有监督和约束政府行为的权力.即
政府的权力越大,审计所拥有的监督力度和广度也
越大,这才能保证权力的平衡.我国现行审计体制将国家审计机关设置在政g,t内,是事实上的政府内部审计机构,这种有限独立性的设置,在一定程度上制约了国家审计机关在宏观调控中的’Jtff.督保障作用, 它所发挥的作用必然是有限的.审计机关成立以来, 尽管审计机关领导一再要求审计人员从微观着手, 宏观着眼,要从体制,机制上找问题,但事实上很难
做到,在对宏观经济管理进行评价时,往往感到力不从心,这是审计体制先天不足所造成的.
3.难以处理地方利益与国家利益的矛盾.国家
利益与地方利益,从大的方面说是一致的,没有国家强盛,地方发展从何谈起.但是,二者利益也有矛盾.
地方政府作为地方社会经济活动的组织者和管理者,肩负着相应的政府行政管理职能.地方政府在履行职责时必须考虑地方的社会经济利益,并以维护
这种利益为己任.现行审计体制将地方审计机关置
于地方政府的领导之下,当审计机关在审计中发现
地方利益与中央政府利益存在冲突时,地方审计机
关必然会服从地方保护主义,难以独立,客观,公正
地履行审计监督职责.由此导致政府审计监督权弹
性过大.另外,现行审计体制决定了政府审计依据的双重性,即审计机关既可以把国家相关法律,法规作为审计依据,也可以把地方政府的政策,规定作为依据.在具体审计中,当政府的政策与国家的法律,政
策在某些条款或解释上存在矛盾时,按照规定应该
选择法律效力强的条款为审计依据,但审计机关往
往要偏重于执行政府的政策,出现政府审计的某些
环节有失公正,形成政出多门,各自为政的地方保护主义,致使审计执法缺乏统一性.
4.阻碍了审计工作的规范化进程,加大了审计
风险.审计监督作为一种国家法定的制度,必须依据
制度的规定,履行审计监督的职能,按照审计法规定的权力和义务开展工作.这就要求任何单位和个人, 不能人为地扩大或缩小审计机关的法定职责,范围和权限.但现行审计体制,使审计监督并没有实现完全意义上的制度化.审计机关每年按照法定程序制定的审计项目计划,在具体执行过程中,当地党政领导往往超越审计监督范围和权限,给审计机关交办一
些与审计工作不适应的业务,并要求出具结论性
的意见.而审计机关目前普遍缺乏自我保护意识和审计风险意识,潜在的审计风险在所难免.
5.不适应审计工作变化的客观需要.国家审计
经过20年的发展,审计环境,审计内容都发生了巨
大变化.这些变化要求审计人员必须转变观念,适应形势发展的需要.如领导干部经济责任审计作为审计机关的一项长期业务,要求审计人员要树立政府监督人的意识,要对政府领导的行政行为进行监督和评价;随着审计透明度的增强,需要审计人员进一步树立独立调查人意识,向社会加大披露和曝光力度;随着对财政公共支出绩效的审计,需要审计人员树立公众受托人意识,由过去的政府委托逐步转变为社会公众的委托.这些意识,在现行审计体制下难以做至U.
当然,审计模式是随着社会经济的发展而发展,
不是一成不变的.目前我国融人世界经济一体化,改革又向着深层次发展,这些巨大变化及现行体制暴露出的弊端,迫使我国必须对特定历史条件下形成的审计模式,做出相应改革,以适应国家整体改革发展的需要,这是历史发展的必然.
二,实行垂直领导管理体制.为实现独立型监督
模式奠定基础
政府审计如何进行体制创新,是一个热点和敏感
问题.笔者认为,近期内改革国家审计管理体制的可行办法是:在现行体制基础上,将政府审计实行垂直领导,作为国家审计向独立型审计监督模式转变的过渡.实行垂直领导的审计模式,具体可分两个层次: 1.审计署对省一级审计机关实行垂直领导.(1)提
高审计署的行政级别,使其高于国务院所属其他部委;提高审计长的行政待遇,以便更好地实施财政预ILlI
算监督.(2)审计署对各省,自治区和直辖市审计机
关实行垂直领导,从审计经费到人事安排均独立,归审计署管理;各省,自治区和直辖市审计机关审计厅
(局)长的人事任免变动,由审计署统一安排;审计署和各省,自治区和直辖市审计机关的审计经费,单独列入中央年度预算,统一下拨;各省,自治区和直辖市审计机关审计业务受审计署的领导;各省审计计划,由审计署统一下达.
2.省一级审计机关对地县级审计机关实行垂直
领导.地,县级审计机关向省级审计机关负责,实行
省审计厅长负责制,人事和审计经费也完全由省厅管理.地,县审计局长的人事任免,由省厅统一安排, 审计经费单独列入省级财政年度预算,统一下拨; 地,县级审计机关审计业务实行省级审计厅领导.
需要指出的是,上级审计机关下达审计计划,必
须采取自下而上方式,先由地方审计机关根据当地经济建设需要,提出计划建议书,由上级审计机关统一
平衡后再行下达,尽可能避免垂直管理后审计计
划与地方需要脱节.
实行垂直管理体制的好处是:
1.可以化解现行管理体制下审计独立性不强的
问题,使审计署与地方审计机关分别专门负责中央与地方财政资金的监督,各司其职,强化审计监督力度.既有利于对中央,地方两级财政资金的监督,也
有利于审计系统加强业务建设,在全国形成一个有机的整体.
2.实行垂直领导体制后,地方首长不再对其有
领导权.这样,审计机关就不再面对来自地方行政的干涉,能独立地行使审计监督权,有利于发现和处理地方的一些重大问题.地方审计机关摆脱了当地行政领导的直接干预,审计机关的领导和人员在执行审计任务中便于严格履行审计职责,客观公正地做出审计结论,解决了审计定性处理中受地方政府利益的制约,导致审计结论不公,审计风险大等问题. 另外,通过自上而下统一安排审计业务,便于审计机关了解国家宏观调控中存在的问题,逐步实现审计监督为宏观管理服务的功能.
3.实行垂直领导体制后,由于审计干部的任免,
审计经费,业务管理等,都与当地政府及有关部门没有直接的联系,解决了审计干部依法,客观,公正地
进行审计监督的后顾之忧,同时促进和加快了审计监督的法制化,制度化,规范化进程.
实行垂直管理体制的不足是:
1.省级对地县实行垂直管理体制后,地县审计
业务完全由省一级审计机关负责,可能产f4=审计任务与当地经济工作中心不合拍,相脱节,不适应当地
经济发展的客观需要.
2.实行垂直管理体制后,由于审计机关与当地
问题探讨
政府脱离了领导关系,审计机关与当地政府的关系被淡化,将影响当地党政对审计工作的支持和审计工作效率.
3.实行垂直管理体制后,省级审计机关的管理
任务大为增加,由于力量所限,对地,县审计机关人事,业务,思想管理和指导工作,可能会一时跟不上, 有一个适应过程.
三,对我国实现独立型审计体制的构想
目前,世界上已有160多个国家和地区建立了
适合自己国情的国家审计制度,主要分为立法型,司法型,独立型和行政型等四种模式.独立型审计模式独立于立法,司法,行政”三权”之外,偏重于维护国
家法律的严肃性,这种体制无论从形式上还是从内容上,都比较符合1982年我国建立审计制度的初衷.有关独立型审计模式,需要进行专门的研究,限
于篇幅,这里就不展开论述.
笔者认为,独立性是审计工作的”生命线”,而审
计组织的独立性是审计工作独立性的核心.只有组织独立性得到保证,才能保证审计工作上的独立地位.各级审计机关只有从政府中完全分离出来,独立于政府同时也独立于人大,才能依据法律独立行使审计监督权.
审计机关实行垂直领导体制,从审计监督的独
立性角度看,只是切断了省以下审计机关与地方政府在组织设置,人员任免,经费来源等方面的行政关系,改变了省以下地方审计机关双重领导体制.但从根本上讲,这种体制仍未真正实现审计监督独立性, 仍是一种过渡NE’TJ,~.因为,我国最高审计机关——审计署仍在国务院的领导之下,没有摆脱政府行政行为对独立性的影响,下属的地方审计也很难彻底摆脱政府行政行为的影响.我国审计经过垂直领导体制这个过渡期后,随着国家政治,经济体制改革的不断推进,最终还要向独立型模式转变.在这种独立型审计体制下,国家法律赋予审计机关极大的权威性.最高审计机关——审计署也从国务院完全脱离, 作为独立的监督者,对各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督,体现了执行与监督相分离的原则,彻底摆脱政府行政行为的影响,成为真正独立意义上的外部监督,在客观上保证审计组织的独立性.当然,如何实现这种模式,还有待于大家在
我国进行政治体制改革和建设政治文明的过程中共
同探讨.
无论实行垂直领导型改革,还是将来实现独立
型改革,都牵涉到审计机关隶属关系的调整,最终能否在我国实现,需要一个酝酿,规划和实施的过程. 不管怎样,我们都期待适合我国国情的审计监督管理体制尽快出台.
(作者单位:自治区审计厅)
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