城市更新中的土地开发管理

城市更新中的土地开发管理

邓幼萍

(重庆大学建筑城规学院,重庆400045)

=摘要>通过分析现阶段城市更新中土地开发管理政策的得失,揭示与城市更新的关系,试图建构一种公平、公正和公开的土地开发管理政策模式,这种模式将对城市的健康发展和城市实施良性更新具有重要意义。

=关键词>城市;土地开发政策;城市更新

=中图分类号>F29312=文献标识码>A=文章编号>1007-8983(2003)02-0089-02

城市更新是城市发展中迫切需要解决的重大课题,实际上,就是最大限度地提高城市土地资源的配置和利用效率,从而不断优化城市空间结构,促进城市经济、社会与环境的相互协调与发展。随着市场经济体制的建立,土地使用权作为一种生产资料进入市场,不仅充分体现了其特殊的使用价值,而且盘活了城市内沉淀已久的固定资产,为城市建设提供了庞大的资金来源,并且从根本上改变了城市更新和建设的模式。

1城市更新中土地开发管理的问题

改革开放以来,我国在建设项目用地的划拨与审批上已经建立了比较完善的法律体系,但在现实的城市更新中,城市传统形态却往往难以保存,原有的完善的社会组织和网络随着更新而荡然无存;居民、房地产开发商与政府的矛盾不断。究其原因,在不同程度上都与我国现行的城市土地开发管理制度有关。这说明:宏观法律体系的建立是必要但非充分的,各级政府所颁布的有关城市土地开发管理的法规条例作为具体的法律操作依据还存在较大漏洞。这不仅对城市土地健康有序的开发建设产生不良影响,还严重地影响到城市更新的基本问题。

111城市土地出让制度的问题

我国在计划经济时期土地使用权沿用国家行政划拨方式,在城市建设项目计划管理中逐渐形成了一套比较完整也比较科学的基本建设程序。虽然在目前的城市土地管理中只有四种特殊用地才能采用行政划拨方式,其他的城市建设用地都采用出让方式,但在实际操作过程中,出让方式的用地管理依然套用以往划拨土地的管理模式与管理机制。这种做法往往使房地产开发商成为土地开发的唯一主体,控制城市土地开发的全过程及其收益;代表国家行使土地所有权的政府则仅仅扮演土地开发初期的批地角色,对土地的开发利用难以起到应有的作用。土地出让管理部门与城市规划管理部门作法相异,又造成土地开发对城市规划规定的破坏屡屡发生。总的说来,这种作法会带来以下弊端。

11111不利于城市土地收益

城市土地的出让在政府与房地产商间协商进行,而不是通过公开的招投标,使得出让土地的价格没有任何竞争,为黑箱操作提供便利,是滋生腐败行为的温床。同时,土地使用权出金的标准又因缺乏时效性,难以反映地价的动态变化,更无法正确体现政府在城市建设投入中所带来的土地增值。11112不利于城市规划的实施

先定项目后定规划条件,或者在详细规划已经完成的情况下再对城市总体规划和控制性详细规划进行跟进修改,甚至直接突破规划的限制。突破城市规划限制意味着开发商可以获得巨大的额外利润以及对现行法规条例的极度蔑视。11113不利于政府客观公正处理问题

在城市传统住区更新中,往往是政府出面解决开发商与当地居民之间利益分配上的分歧。这样,居民与房地产商之间的矛盾很容易地就转移到了政府身上。

112土地投机的问题

城市土地开发制度确立了土地有偿出让的原则,但是并没有明确规定出让的程序。简单地出让制度直接导致了土地投机行为。

根据5城市房地产管理法6规定,城市土地出让可以采用/拍卖、招标、协商0三种方式。但在实际操作中,/协商0成为主要的方式。议协方式都在幕后,事实上就成为房地产开发商向政府寻租的温床。一般而言,土地开发权一项就占到总投资的5%~15%,这样一来,土地还没动,土地成本就增加了5%~15%,而这笔收入基本与政府无缘。北京某大型开发公司负责人称,北京有70%以上的房地产公司并不实际开发,就靠倒卖土地开发权过日子。

另一方面,土地管理部门为了节省投资,往往将城市旧区的拆迁和基础设施配套工作一并交给住区更新项目的开发商,自动放弃土地的一级开发。拆迁和基础设施配套工作完成后,/生地0变为/熟地0,土地必然升值,开发商从中获取高额利润的同时,必然是国有资产的进一步流失。

土地开发管理条例的不严格使许多房地产商经营的对象从/房屋0转向/地0。特别是传统住区更新的解困工程,土地出让费用较低,开发商在土地建设许可证拿到之后,不是对土地进行开发,而是对土地进行规划设计,获得规划用地许可

[收稿日期]2003-01-10

[作者简介]邓幼萍(1975~),女,城市规划专业学士,城市规划研究生。

#经营管理#

四川建筑第23卷2期20031489

证,然后就转手倒卖土地建设权,牟取暴利。接手的公司或同样操作一遍,或成为最终建设者。两种都只会增加住区的开发成本,抬高房价,使建设者为获取投资回报,设法冲击城市规划限制,或改变土地使用性质,或加大容积率和建筑密度。113农村集体土地使用权的出租问题

在/城中村0或城市近郊,还存在大量农村集体土地使用权出租现象。由于这类土地靠近城市建成区,可利用周边地区良好的基础设施条件,且地价低廉,于是成为私营小企业寻租的主要对象。而农民也乐意将土地以村的名义出租给私营小企业,以便不用劳动而获得相当的经济收入。

这种看似双赢的动作,实际上保证了企业主利益还是以国有资产流失为前提的。根据我国现行的5土地管理法6规定,农村集体土地使用权只有在被征用为城市土地后才能进行出让。因此农村土地的出租实际上是一种违法违规行为,企业主获得的土地使用权并不能受到法律的保护。一旦农村用地被征用为城市用地后,企业主将失去他们租用的土地,并且只能获得很少的赔偿。这类土地之所以大量出租的重要原因是拥有周边良好的基础设施条件,而这些设施是由政府投入巨额资金经过长期的建设才形成的。但由于出租现象的存在,政府并不能从这些土地的升值上获益,国有资产的升值部分被周边的农民无偿的占有了。

出租土地往往规模小,布点散乱。虽然在性质上已经属于城市用地却还贴着农业用地的标签,不受城市规划的制约,成为城市管理的盲点。如果不能及时有效地清理控制,必将为城市经济发展、城市生态平衡埋下隐患,是新一轮城市更新的难点。

2城市土地开发制度的对策

追求最高的利润对开发商而言无可厚非,但在城市更新中政府有责任维护并促进国有资产的保值与增值。针对城市土地开发与管理中存在的问题,政府管理部门可以尝试从以下几个方面解决。

211土地出让方式的多样化

土地出让有协议、拍卖和招标三种方式。协议方式不利于形成公平的市场竞争;拍卖方式则政府部门工作量太大,周期太长,且土地一级市场刚刚建立,要开发商在激烈的拍卖场上用短暂的时间就做出科学的决策有不可克服的困难。

因此,现阶段城市土地使用权转让方式应充分考虑采用招投标方式。因为:招投标均为公开进行,避免了协议出让的透明度不够,由/公开0不足引发对/公正0、/公平0的怀疑;招投标又是一个渐进的过程,避免了拍卖的激进和风险。招标时,原土地使用方作为标书的起草单位,能最大限度地维护自身的利益。开发商可有充分的时间进行准备,避免了激进的风险,有利于土地的成功获得。招投标时,政府部门审定的只是标底而不是地价,地价要在公开竞争中确定,既避免了少数人确定地价时的误差造成国有资产流失,又有利于政府部门的廉政建设,杜绝腐败、暗箱操作等不良现象的发生。

当然,招投标不排斥其他(协议、拍卖)形式的土地出让,关键在于因地制宜,选择适当的形式使之互补。

212建立土地储备制度

政府对城市存量土地的供应不能垄断,是造成城市土地供应总量失控,土地招标拍卖制度难以推行,土地资产流失屡堵不止的首要原因。解决这一问题的关键是建立土地储备制度,对城市土地进行高度集中管理。

土地储备制度使政府通过收回、收购、置换、征用等方法对城市的闲置土地予以储备,并将这些土地进行整理、配套,根据市场的需要灵活推出适当数量和质量的土地。这样做使政府对土地有足够的控制能力,改善了城市土地供给机制。

同时,土地储备制度使政府有条件对土地进行统一的前期开发,/生地0变为/熟地0再出让,可将土地升值留在政府手中,提高政府对土地的收益。如重庆市沙坪坝区双巷子街区,在没有建成商业步行街之前,一个5m2的临街铺面月租金是1000元左右,而商业步行街建成之后,变为7000元。换言之,如果将该用地纳入政府土地储备库,政府通过商业步行街的建设,让其成为/熟地0后再出让,将获得至少6倍的差价。这对缓解城市更新资金的短缺也将起到巨大的作用。

特别是对城市周边的农村用地,若政府能够利用垄断规划到来的信息优势,先于市场需求,在规划发展区域首先按非城市建设用地的价格征用土地,然后通过基础设施的建设,引导企业主、房地产开发商成片成规模开发,不仅能够实现土地的增值,而且对抑制农村土地非法出租也有相当的作用。

政府在对城市边缘的/生地0进行储备和一级开发的过程中只要判断正确,运作得当,其成功的可能性和回报率还要远远超过现有建成区内的/熟地0。

另外,土地储备制度的建立使政府出让土地从以协议为主转为以招标拍卖为主。以招标拍卖方式出让土地是我们倡导的出让方式。土地储备制度不仅为政府招标拍卖提供了标的物,而且使以招标拍卖方式出让土地成为政府供应土地的内在需求,提高政府推广招标拍卖方式的主动性。

213城市土地的一级开发

城市旧区拆迁工作是土地一级开发的一个重要部分。5城市房地产管理法6规定:拆迁工作只能由具有房屋拆迁许可证的开发单位进行。实际上,开发单位只是土地开发建设中的一方民事责任人,并无权处理拆迁中所涉及的各种利益的冲突;且在拆迁过程中必然侧重于自己的利益,与居民极易产生矛盾。如果由政府实施拆迁工作,就可以有效避免目前拆迁中的纠纷,减少地块的开发难度,在开发商和居民之间保持中立立场。

参考文献

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