第二章 现代公共预算理论

第二节公共预算政策与公 共预算决策
一、公共预算政策类型及 其应用
（一）年度平衡预算政策 及其应用
1.年度平衡预算政策主张
• 他们主张政府部门的预算收支应该每一年 度都维持平衡；应当根据政府收入能力来 安排政府的公共支出计划，不能发生赤字。
• 政府年度预算应当保持平衡的理由： • 一是政府通过发行国债从非政府部门取得 资金，会造成非政府部门用于投资方面的 资金发生短缺，从而阻碍了非政府部门的 发展。 • 二是政府实施赤字财政将使公共部门可利 用的资源相对增加，国家为偿还国债的本 金与利息，一般需发行新债偿付旧债，这 会使国家债务累积额增加，进而引发通货 膨胀和导致财政破产。
• 报酬论强调的是公共预算的产出而不 是投入，因而我们又将这种公共预算 称为“效率预算”。
二、公共预算理论的各个 流派
(一）均衡预算理论
• 所谓均衡预算理论，即是主张无赤字、收 支平衡预算的理论。 • 其理论基础是古典经济学所一再强调的市 场经济原则，认为资本主义经济具有自律 机制，通过市场竞争可达到资源最佳配置， 反对任何形式的政府干预。
Baidu Nhomakorabea三）周期平衡预算政策 主张与应用
1.周期平衡预算政策主张
• 周期平衡预算政策也称为循环平衡预算政 策。这一预算政策主张预算收支的平衡， 应以整个经济周期为依据，无须强求每一 格财政年度预算收支的平衡，也就是说只 要求政府的税收收入与政府的公共支出在 一个经济周期内的平衡。
2.周期平衡预算政策应用
第二章 现代公共预算理 论
• 通过本章教学，要求学生系统掌握现 代公共预算理论流派的基本观点，并 能够进行比较分析。综合现代公共预 算的理论发展，深入理解公共预算政 策适用性及其预算决策的机理。 • 本章重点在于把握公共预算各理论流 派的基本内容及评价，难点是掌握公 共预算政策及决策的基本内容和具体 运用。
第一节 公共预算理论流派
一、公共预算的不同理解
（一）费用论观点
• 费用论也称为成本论，持该观点的学者认 为公共预算是实现公共服务的一种成本或 投入，即公共服务费用。 • 费用论认为财政的任务是筹措和管理公共 资金，但并不应当是公共资金的分配者， 分配公共资金的权利应归属于政府。 • 由于费用论强调的是财政的投入和保障作 用，因此人们又将它称为“投入预算”。
(二)报酬论观点
• 报酬论也称购买论，这一理论以社会存在 着公共部门和私人部门，二者之间发生着 商品和劳务交换，即商品货币关系为其基 本前提的。 • 该理论的基本论点： • 一是税收是私人部门向政府购买公共品的 价格； • 二是公共预算是政府购买各项具体公共产 品的价格
• • • •
公共预算的分配必须考虑以下三个问题： 一是政府要购买哪些公共产品； 二是政府出什么价钱来购买； 三是社会能从这些公共产品的消费中获得 多大的利益。
3.年度平衡预算政策应用
• 年度预算平衡政策在实施过程中可能产生以下效 果： • 一方面，在以市场为导向决定资源配置的经济社 会里，难道预算平衡政策具有控制政府超额支出、 提高经济资源使用效率，防止公共部门过度扩张 而造成社会发展不均衡的作用。 • 另一方面，由于政治经济制度的限制，现代国家 的政府要完全奉行年度预算平衡政策是十分困难 的。
二、公共预算决策
（一）公共预算决策的意义
• 所谓的公共预算决策是财政分配的主要实 现形式，是“政府对公众的公共偏好进行 有目标选择的结果”。
（二）公共预算决策的层级
• 公共预算决策涉及从宏观总量预算到具体 操作性预算等各个层面。一般而言，可以 具体划分为三个层次： • 第一，总量决策； • 第二，项目决策； • 第三，操作性决策。
2.年度平衡预算政策分化
• 该观点认为在市场价格机制作用下，为实 现经济稳定和经济增长目标，政府部门可 以运用预算收支政策对经济运行加以调节。 这其中最具有代表性的是经济学家凯恩斯。 他提出通过减轻税负，鼓励储蓄增加公共 支出以弥补社会有效需求的不足，发行建 设国债融通资金用于政府的投资计划，来 挽救经济的萧条。
• 功能预算政策包含的内容有以下三个方面： • 一是政府的预算应以达到充分就业和价格 稳定为目标，不必强求年度收支的平衡。 • 二是只有在需要减少非政府部门货币使用 量，以及需要增加其对政府国债的持有量 时，政府才应当发行国债。 • 三是政府的公共支出大于税收收入时，如 果这一差额不能用发行国债来弥补，则主 张政府向中央银行借款或采取增加货币发 行方式来进行抵充。
• 第一，以一个经济周期为标准，在这期间 内为了抑制通货膨胀而产生的预算盈余数， 不太可能恰好等于为刺激经济复苏所发生 的预算赤字数。 • 第二，在经济周期中各个调整的顶峰点， 并不必然会出现通货膨胀，一般即使经济 处于繁荣时期，社会生产能力仍未得到充 分发挥，因而也无法满足充分就业条件下 所需的产出水平。
• 第三，社会存在各种利益集团，常常会对 各种预算立法施加相当程度的影响力，为 了维护它们所代表的集团的利益，均主张 增加它们自身有利的公共支出和减轻自身 的税收负担。
（四）充分就业预算政策 及其应用
• 1.充分就业预算政策主张。充分就业预算政 策是一种折中性质的预算政策，其目标是 运用各种预算收支工具，来达到充分就业， 并进而谋求物价水平的稳定。 • 2.充分就业预算政策的应用。它强调财政体 系内自动调整性税收与公共支出间的相对 变动对经济的影响。他们认为在这一预算 政策下，可以避免依赖对经济波动的不可 能准确的预测，而且不必顾虑实施必要的 税收与公共支出措施在时间上的滞后因素。
（二）功能预算政策及其 应用
1.功能预算政策主张
• 功能预算原则的倡导者如汉森，主张公共 预算不必年年都维持平衡，预算收支只是 政府实行政策目标的特殊根工具。为此我 们把功能预算政策概括为当政府制定经济 政策时，主要包括确定公共支出、税收收 入、国债的发行与偿还，调节货币供应量 等方面，政府首先应着重考核该项政策对 宏观经济活动所可能产生的影响，不宜拘 泥于以年度预算平衡的观点来评估财政措 施的优劣。
（二）功能预算理论
• 功能预算理论的核心是相机抉择，它是典 型的凯恩斯主义产物。 • 凯恩斯主义者认为，财政预算不在于只追 求政府的财政收支平衡，而是在于追求没 有通货膨胀的充分就业。 • 为了实现这个目标，预算可以是盈余的， 也可以是赤字的。
（三）高度就业预算理论
• 所谓高度就业预算理论，其核心是政府指 出应该保持在充分就业条件下所能达到的 净收入水平，即使在经济萧条、税收收入 水平较低时，政府支出也不必等于该年度 收入，而是可等于预计的充分就业时所达 到的税收水平。
（三）公共预算决策的实现途径
• 公共预算决策的实现途径一般可归纳为以 下几个方面： • 1.确立公共预算目标； • 2.提出公共预算决策建议。