城市贫困问题与城市规划

城市贫困问题与城市规划

【摘要】城市贫困是贫困者的经济和社会功能受到限制而使某些城市居民的基本物质生活条件和参与社会活动机会相对甚至绝对减少，以至不能满足他们维持生理需求和社会政治经济文化生活可以接受标准的一种生存状态。我国目前的城市贫困的对象既包括体制转轨时期下岗失业引发的贫困者、金融危机时期失业引发的贫困者、也包括就业日益困难的大学生和农民工等。

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中国城市贫困的类别和成因

现阶段中国贫困问题所表现出来的另一个重要特色，就是在状态结构与致因方面变得异常复杂。在状态结构方面，中国目前的贫困问题基本上可以概括为“四个并存”：

一是区域贫困与阶层贫困并存。1994年“八七扶贫攻坚计划”中确立的592个国家贫困县或市虽在近几年中陆续有部分县市摘掉了贫困县的帽子，但仍然有相当部分贫困地区未能摆脱贫困；而城市阶层贫困问题却正在随着社会经济的发展而日显突出，据1996年的统计资料，按五等分法将城镇居民收入划分为最高、次高、中间、次低与最低收入户，上海最高收入户的人均收入是最低收入户的3.95倍，广东为4.72倍，内蒙古为5.03倍；1997年按城乡居民家庭人均收入计算，收入差距仍在扩大，收入最高的1/5人口占有全部收入的51.4%，而收入最低的1/5人口仅仅占有全部收入的4.06%[1]；区域贫困问题与阶层贫困问题此消彼长的趋势，既反映了市场经济条件下收入分配的不平等与社会发展的不平衡，也决定了政府在继续做好扶贫工作的同时还宜及早筹划缓和阶层贫困问题的对策。

二是乡村贫困与城市贫困并存。从世界范围考察，可以发现发达国家的贫困人口主要集中在城市（如美国人口普查局1999年的统计表明在各大都会地区，市中心地区居民的贫困率是18.5%，比郊区居民的贫困率8.7%高出一倍多），而发展中国家的贫困人口则主要集中在乡村，中国的现实却是城市贫困与乡村贫困并存，到1998年时乡村的贫困人口比率为4.6%，城市贫困人口比率则为5.3%，城乡贫困人口在总量指标上虽然存在着一定差距，但从贫困发生率来看，城市与乡村均在4%以上，从而表明城市贫困问题日益突出。

三是精神贫困与物质贫困并存。即由于自然环境恶劣、教育文化落后、思想观念落后和人口素质差等原因，中国的贫困人口还存在着突出的精神贫困现象，它主要表现在接受教育程度低、轻视科学

与技能、盛行迷信等方面，贫困往往与愚昧混合在一起。592个国家重点扶贫县几乎都是山区、高原等自然环境较差的地区，其中少数民族聚居地区尤其如此，这使得占全国总人口比不到10%的少数民族，其贫困人口却占全国乡村贫困人口总数的40%[2]；如果再加上各种自然灾害的影响，自然因素对中国贫困问题的影响更大。据国家统计局城调总队抽样调查显示，1996年全国城市的贫困人口为1176万人，其中东部地区占16%、中部地区占56%、西部地区占28%[3]，且贫困程度差异很大，愈是中西部地区，贫困问题就愈加突出与严重。

四是失业原因（现阶段还包括下岗现象）。失业意味着收入来源的丧失，进而导致陷入生活困境，而中国正处于一个失业（包括下岗）高峰期，据劳动和社会保障部提供的资料，1999年全国国有企业有下岗职工1174万人，其中实现再就业的只有492万人，有650多万下岗职工未找到新的工作；而到2000年，还将有550万国有企业职工下岗，下岗职工总数将达1200万人，其中相当一部分因收入来源丧失或剧降而可能陷入生活困境。

五是家庭及个人原因。单亲家庭，有残疾人、重病患者，无养老金的老年人的家庭，往往经济负担较重，容易陷入贫困；而孤寡老人和孤儿、残疾人、重症病人、受教育程度低者、无依无靠或因无固定收入来源或因收入极低者，则构成了中国贫困人口的基本成份。据统计，全国的残疾人群体约占全国总人口的5%，总数在6000多万，由民政部门救济的传统社会救济对象为5000多万人，乡村五保户达300万人；国家统计局城调总队在1995年的一项抽样调查则显示，1995年家庭户主文化程度在高中及以下的贫困家庭占全部贫困家庭的80.3%，与1990年相比，初中和小学文化程度的贫困比重增长了14.1%和11.3%；可见，家庭结构与人口素质是研究中国贫困问题必须充分考虑的因素。此外，中国的贫困问题还与社会生产力水平和国家的财税政策、价格政策乃至产业政策等因素密切相关。所有这些，均客观地显示了中国现阶段贫困问题致因的异常复杂性。

中国城市贫困的治理对策

1.实行政府救济型扶贫、再就业型扶贫与宏观调控型扶贫并举。我国目前正在全国实施两条保障线制度，即城镇最低生活保障线制度和最低工资保障制度。其中城市低保要做好动态管理下的“应保尽保”，推进和完善“分类施保”，落实各项优惠政策，加大资金投入，加强资金管理，保证低保金及时足额发放到低保对象手中。各地的反贫困政策与救济政策不仅需要考虑本地居民，亦需要考虑流动

人口中的贫困人口，并尊重人口流动的趋势，建立起有别于城镇与农村居民最低生活保障制度的流动人口最低生活保障制度。另外，还应大力发展职业介绍机构，加快市场信息网络建设，重视提高农业劳动者素质。

2.相应的配套扶贫工作的保证。积极推进社会保障制度的改革，建立失业保险、医疗保险、养老保险等覆盖全社会劳动者的立体保障网络，增强劳动者的安全感，也有利于劳动者的合理流动；优化整合城市社会保障和福利项目，避免社会保障项目的交叉重叠所造成的资源浪费，适度控制城市社会保障水平增长的速度，使之与经济发展相协调；推进收入分配制度的改革，理顺收入分配关系，全面实施“保低、扩中、调节过高收入”的战略措施；同时打击少数企业的非法行为和部分政府人员的腐败现象，扼制官商勾结谋取私利，建立和完善监督机制；创造公平竞争的市场环境，减少政府对经济领域的介入和管理，给企业留出适度的经营空间。此外，还应加快住房制度改革，深化教育体制改革，为城镇贫困家庭解忧。可以发动慈善机构、社会团体、民主党派都参与进来，共同协调努力，最终消除绝对贫困现象。总之，经济发展水平的提高有可能使贫困问题得到缓解，但经济的发展并不意味着解决了贫困问题。十七大报告中也提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设的主要任务，努力推动和谐社会建设，使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

我们要以实现“五有”目标为方向，采取切实有效的措施，优先发展教育、促进教育机会均等，实施扩大就业的发展战略、促进以创业带动就业，深化分配体制改革、增加城乡居民收入，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、保障人民基本生活，完善社会管理、维护社会安定团结，让广大人民群众共享改革发展的新成果。

应对城市贫困问题，城市规划应该作出的调整

城市规划是政府对城市发展实施的宏伟蓝图，以满足生活在这个城市里大多数人的需要，而不只是社会精英、富人的需要，也就是说，在这个蓝图内理应包括城市贫困群体。那么，我们就需要重新审视我们的规划立场，进行换位思考：我们的城市规划不能站在社会少数人立场，满足开发商的要求、富人的要求，而是要站在更广泛人群的立场，倾听他们心灵的呼声，关心他们的冷暖，那么我们的城市规划将会成为民主的规划、人民的规划。

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