现代地籍中房地合一管理的思考
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鑫 （%’() 年 # ） ， 男， 四川人， 高级工程师， 队长， 中国管理科学学会会员、 中国土地学会会员， 发
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! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! 不同的国际组织专业委员会， 发达国家知名 的专家学者以及我国近年来的研究和实际的 情况来看， 现代地籍的概念越来越被人们接 受。!""" 年杜海平、 詹长根、 李兴林在编著 的 《现代地籍理论与实践》 中对我国现代地籍 （亦称多用途地籍） 的定义为： “地籍是国家监 管的， 以土地权属为核心， 以地块为基础的土 地及其附着物的权属、 位置、 数量、 质量和利 用现状等土地基本信息的集合” 。 现代地籍定义可用地籍数据集、 地籍图 形集、 地籍簿册三部分信息来表述。对于一 块地来说， 这三部分信息通过特殊的标志符 （关键字） 进行有机连接， 这个标志符就是通 常所说的土地号 （宗地号或地号） 。因此， 我 们将现代地籍的主要内容表述为： !地籍图形集。地籍图形集主要是用图 形的形式来表达地籍信息， 侧重面在于用图 形的形式直观地描述土地和附着物之间的相 互位置关系。这些图件通常由制图元素点、 线、 面和注记构成， 它包括地籍图， 各种专题 地籍图、 宗地图、 土地利用现状图、 土地质量 评价图等。 "地籍数据集。地籍数据集主要是用数 字的形式描述土地及其附着物的位置、 数量、 质量等要素， 如面积册、 界址点坐标册、 房地 产评价数据等。 #地籍簿册。地籍簿册主要是用表册的 形式对土地及其附着物确切的位置、 用途、 法 律状态、 价值的大小等基本状况进行文字表 述， 如地籍调查表， 各种相关文件等。 用信息的概念来表达， 上述内容就称为 地籍信息， 如图 ! 所示。
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地籍信息示意图
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建立科学高效的管理体制和运行机制 现代地籍调查测绘 现代地籍调查测绘包括土地、 房产权属
就是现代地籍权属调查的主要内容， 它不同 于传统意义上的土地权属调查。 在统一的坐标系统内， 应用数字地籍测 绘技术和现代地籍所包含的地籍图形集和相 关的几何数据， 不但能精确表达某一地块 （或 宗地） 和建筑物、 构筑物的位置、 面积质量权 属界线的空间关系， 而且还能精确完整地表 达所有地块和建筑物、 构筑物之间的空间上 的相互关系。 通过土地、 房产权属调查和数字地籍测
%现代地籍测绘的技术标准不同于其它 专业标准， 他还必须符合土地法、 地方法规的 要求， 并具有某种调节人与人， 人与社会之间 的以产权为核心的各种关系的作用； &由于现代地籍测绘的内容涉 及 到 法 律、 经济、 管理等领域， 从事地籍测绘技术的 工作人员， 不但要具备丰富的测绘专业知识， 还应具有不动产法律知识和地籍管理方面的 知识。 根据地籍测绘工作的特点和国家对行业 的有关规定， 不具备条件的工作人员和不具 有地籍测绘资质的单位， 是不能进行地籍测 绘工作的。否则由产权管理部门登记后出现 的差错而引起的法律纠纷， 职能管理部门就 将负一定的法律责任。这将给管理职能部门 造成经济损失， 也给管理上带来混乱。随着 经济生活水平的提高和法律意识的增强， 必 将给我们提出更高的要求， 因此， 我们需要一 支由地方政府 （职能） 部门领导下的现代架构 （房地合一） 的测绘队伍作保障。 !"$ 必要的财政保障 由于现代地籍调查测绘具有基础性、 社 会性、 公益性、 服务性， 又是政府行使土地、 房 产等管理职能的科学技术手段， 而且具有法 律意义和行政技术行为， 所以， 要有必要的财 政保障。我国很多的省市已将地籍测绘列入 政府年度财政计划， 确保地籍测绘工作经费 的投入。如果进入市场， 在目前条件下很难 保证地籍调查测绘的可靠性和权威性， 不利 于现代地籍管理的实现。 # 房地合一及基本体制特点 所谓的房地合一， 是指房产管理和土地 管理合一的管理体制。珠海、 深圳两市的国 土资源局 （规划国土局） 都是土地、 房产、 规划 等多部门合一的管理体制。这些管理体制的 特点是： 实行规划与土地管理合一， 房地合一 的管理模式， 把与土地有关的城市规划、 房 产、 测绘、 矿产资源等管理工作合在一起， 由 一个部门统一管理。其业务范围相当于以前
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现代地籍的内涵及主要内容 在各个历史阶段以及各种书籍中， 对地
在和将来的土地利用有明显的影响。 ” 美国的 雷利 ・ 巴洛维教授认为： 土地的经济学概念可 以看作与不动产的法律概念基本相似， 定义 为 “受控制的附着于地球表面的自然和人工 资源” 。%’’( 年由曾胜利翻译的国际测量师 联合会工作小组的 《关于地籍的论述》 建议稿 认为， “地籍是政府监管的， 以土地为基础的 土地信息系统” 。这个定义虽然没有直接提 到土地上的建筑物和其它附着物， 但文中强 调了 “建筑物和其它附着物通常是不动产的 一部分。 ” 综观全文便知， 现代地籍所描述的 对象是不动产 （房地产） ， 而不仅仅是单纯的 土地。因此， 不管从社会发展变化看， 还是从
籍的定义各不相同， 随着社会生产力的发展 和科学技术的进步， 人们对地籍的认识和理 解也逐步加深， 内涵也得到了丰富。最早的 地籍是税收地籍， 而后延伸发展到产权地籍。 《土地评价纲 %’&, 年联合国粮农组织编纂的 要》 中表述 “土地， 地球表面的区域。其特性 包含上下与该区域垂直的生物圈的所有相当 稳定或周期的循环的属性， 包括大气、 土壤、 下面的地质水文和动植物群的属性以及过去 和现在人类活动的后果。这些属性对人类现
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现代地籍中房地合一管理的思考
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! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! 市政府中的规划局、 国土 （土地） 局、 测绘局、 地质矿产局全部业务及房管局的部分业务 （原房管局中的产权管理部分） 。因此， 这些 体制的建立， 对日常工作是非常有利的。主 要表现在： !有利于土地使用制度的改革； 地各自 "可避免房地分管可能造成房、 产权的不清晰和矛盾， 给规划实施带来困难； #可避免多部门分管造成的管理业务重 叠和交叉， 有利于提高工作效率； 健康发展； $有利于地籍实现统一管理， %有利于国土资源部即将全面推开土地 登记公开查询制度的实现， 方便群众， 提高管 理的透明度。 ! 结束语 建立房地合一管理体制和一体化测绘架 构， 可避免重复测量， 减少测量环节， 避免人 力、 物力、 财力的浪费， 避免多部门分管造成 的管理业务重叠和交叉， 有利于提高工作效 参考文献：
调查和数字地籍测绘。 如果在初始调查中把房屋和土地同时作 为调查对象， 在现代地籍调查表上同时记载 土地及其附着物的基本信息， 无论在空间上， 还是在信息量上， 其调查内容和范围大大突 破了现有的 《城镇地籍调查规程》 的要求， 这
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绘技术建立地籍信息系统， 为我国全面建立 现代地籍管理系统， 实现地籍多用途目标， 提 供了前提条件。 !"! 房地一体化的测绘架构 地方政府机构改革时， 只有房产和土地 管理行政体制上的合并还不够， 还需要设立 必要的业务技术机构保障， 建立房地一体化 的测绘架构。如果这两个测绘单位统一由一 个单位 （部门） 组成， 采用国家、 省、 市统一的 规范、 规程、 法规、 规定， 那么就可以避免不必 要的重复测量， 减少测量环节， 避免人力、 物 力、 财力的浪费， 提高工作效率。我们知道， 现代地籍测绘包含建筑物 （房产） 和构筑物， 而人为把两块测量业务分开由不同的单位完 成， 显然是不利于现代地籍管理要求的。例 如深圳市规划国土局下辖的地籍测绘大队， 不论是在行政管理体制上， 还是地籍调查业 务范围上都是真正的房地合一， 即均由一个 单位完成， 实践证明有较好的效果。而在我 国很多市 （县） ， 地籍、 房产还分别由不同职能 部门两个独立的测绘单位完成， 房地没有真 正合一， 不利于产权产籍的统一管理。 !"# 人员素质和地籍测绘资质保障 现代地籍测绘不同于一般的测绘工作， 作为政府行使土地行政管理职能的一种技术 手段， 地籍测绘工作不但是一种科学技术行 为， 而且是有法律意义的行政性技术行为。 其主要特点是： !地籍测绘工作是一项基础性的具有政 府行为的测绘工作； "它的测绘对象是国家和集体所有制土 地及其附着物； 房产登记而言， 现代地籍测 #对于土地、 绘过程是勘验取证的过程， 即利用测绘技术 手段， 对产权人提出权利申请的内容进行现 场的勘察、 验证， 并获取说明产权法律现状的 证据； 因 $现代地籍资料有非常强的现势性， 而地籍测绘工作比一般基础测绘工作更具有 经常性；
伍 鑫
(%’"!"） （珠海市地籍测量队， 珠海 摘要
建立科学高效的管理体制和运行机制， 即建立房地合一管理体制和一体化测绘架构， 进行现代地
籍调查测绘， 实行必要的地籍测绘保障是现代地籍管理的具体体现。通过现代地籍调查测绘， 建立信息系统， 可实现多种管理功能， 提高城市地籍管理水平。 关键词 地籍； 测绘； 管理体制； 地籍信息系统
I174 74? 127?C;571F2 FE 4F/:? G;FG?;78 529 <529?9 G;FG?;78 529 52 127?C;57?9 :/;>?812C E;5A?IF;JK @F DF29/D7 74? AF9?;2 D5L 95:7;5< 12>?:71C571F2: 529 :/;>?812C 529 D5;;8 F/7 74? 2?D?::5;8 D595:7;5< =MN :/GGF;7 5;? 74? A512 ;?C/1;?A?27 FE 74? AF9?;2 D595:7;5< A525C?A?27K @4;F/C4 74? AF9?;2 D595:7;5< 12>?:71C571F2: 529 :/;>?8 529 74? ?:75H<1:4A?27 FE 12EF;A571F2 :8:7?A， A/<71G<? A525C?A?27 E/2D71F2: A58 H? ;?5<1O?9 529 74? <?>?< FE /;H52 D595:7;5< A525C?A?27 A58 H? ;51:?9K >*9 ?’-,0 6595:7;571F2；=MN；N525C?A?27 :8:7?A；6595:7;5< A525C?A?27 12EF;A571F2 :8:7?A
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图!
地籍信息示意图
#$%& ! ’$(%)(* +, -(.(/0)(1 $2,+)*(0$+2
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建立科学高效的管理体制和运行机制 现代地籍调查测绘 现代地籍调查测绘包括土地、 房产权属
就是现代地籍权属调查的主要内容， 它不同 于传统意义上的土地权属调查。 在统一的坐标系统内， 应用数字地籍测 绘技术和现代地籍所包含的地籍图形集和相 关的几何数据， 不但能精确表达某一地块 （或 宗地） 和建筑物、 构筑物的位置、 面积质量权 属界线的空间关系， 而且还能精确完整地表 达所有地块和建筑物、 构筑物之间的空间上 的相互关系。 通过土地、 房产权属调查和数字地籍测
%现代地籍测绘的技术标准不同于其它 专业标准， 他还必须符合土地法、 地方法规的 要求， 并具有某种调节人与人， 人与社会之间 的以产权为核心的各种关系的作用； &由于现代地籍测绘的内容涉 及 到 法 律、 经济、 管理等领域， 从事地籍测绘技术的 工作人员， 不但要具备丰富的测绘专业知识， 还应具有不动产法律知识和地籍管理方面的 知识。 根据地籍测绘工作的特点和国家对行业 的有关规定， 不具备条件的工作人员和不具 有地籍测绘资质的单位， 是不能进行地籍测 绘工作的。否则由产权管理部门登记后出现 的差错而引起的法律纠纷， 职能管理部门就 将负一定的法律责任。这将给管理职能部门 造成经济损失， 也给管理上带来混乱。随着 经济生活水平的提高和法律意识的增强， 必 将给我们提出更高的要求， 因此， 我们需要一 支由地方政府 （职能） 部门领导下的现代架构 （房地合一） 的测绘队伍作保障。 !"$ 必要的财政保障 由于现代地籍调查测绘具有基础性、 社 会性、 公益性、 服务性， 又是政府行使土地、 房 产等管理职能的科学技术手段， 而且具有法 律意义和行政技术行为， 所以， 要有必要的财 政保障。我国很多的省市已将地籍测绘列入 政府年度财政计划， 确保地籍测绘工作经费 的投入。如果进入市场， 在目前条件下很难 保证地籍调查测绘的可靠性和权威性， 不利 于现代地籍管理的实现。 # 房地合一及基本体制特点 所谓的房地合一， 是指房产管理和土地 管理合一的管理体制。珠海、 深圳两市的国 土资源局 （规划国土局） 都是土地、 房产、 规划 等多部门合一的管理体制。这些管理体制的 特点是： 实行规划与土地管理合一， 房地合一 的管理模式， 把与土地有关的城市规划、 房 产、 测绘、 矿产资源等管理工作合在一起， 由 一个部门统一管理。其业务范围相当于以前
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现代地籍的内涵及主要内容 在各个历史阶段以及各种书籍中， 对地
在和将来的土地利用有明显的影响。 ” 美国的 雷利 ・ 巴洛维教授认为： 土地的经济学概念可 以看作与不动产的法律概念基本相似， 定义 为 “受控制的附着于地球表面的自然和人工 资源” 。%’’( 年由曾胜利翻译的国际测量师 联合会工作小组的 《关于地籍的论述》 建议稿 认为， “地籍是政府监管的， 以土地为基础的 土地信息系统” 。这个定义虽然没有直接提 到土地上的建筑物和其它附着物， 但文中强 调了 “建筑物和其它附着物通常是不动产的 一部分。 ” 综观全文便知， 现代地籍所描述的 对象是不动产 （房地产） ， 而不仅仅是单纯的 土地。因此， 不管从社会发展变化看， 还是从
籍的定义各不相同， 随着社会生产力的发展 和科学技术的进步， 人们对地籍的认识和理 解也逐步加深， 内涵也得到了丰富。最早的 地籍是税收地籍， 而后延伸发展到产权地籍。 《土地评价纲 %’&, 年联合国粮农组织编纂的 要》 中表述 “土地， 地球表面的区域。其特性 包含上下与该区域垂直的生物圈的所有相当 稳定或周期的循环的属性， 包括大气、 土壤、 下面的地质水文和动植物群的属性以及过去 和现在人类活动的后果。这些属性对人类现
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调查和数字地籍测绘。 如果在初始调查中把房屋和土地同时作 为调查对象， 在现代地籍调查表上同时记载 土地及其附着物的基本信息， 无论在空间上， 还是在信息量上， 其调查内容和范围大大突 破了现有的 《城镇地籍调查规程》 的要求， 这
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绘技术建立地籍信息系统， 为我国全面建立 现代地籍管理系统， 实现地籍多用途目标， 提 供了前提条件。 !"! 房地一体化的测绘架构 地方政府机构改革时， 只有房产和土地 管理行政体制上的合并还不够， 还需要设立 必要的业务技术机构保障， 建立房地一体化 的测绘架构。如果这两个测绘单位统一由一 个单位 （部门） 组成， 采用国家、 省、 市统一的 规范、 规程、 法规、 规定， 那么就可以避免不必 要的重复测量， 减少测量环节， 避免人力、 物 力、 财力的浪费， 提高工作效率。我们知道， 现代地籍测绘包含建筑物 （房产） 和构筑物， 而人为把两块测量业务分开由不同的单位完 成， 显然是不利于现代地籍管理要求的。例 如深圳市规划国土局下辖的地籍测绘大队， 不论是在行政管理体制上， 还是地籍调查业 务范围上都是真正的房地合一， 即均由一个 单位完成， 实践证明有较好的效果。而在我 国很多市 （县） ， 地籍、 房产还分别由不同职能 部门两个独立的测绘单位完成， 房地没有真 正合一， 不利于产权产籍的统一管理。 !"# 人员素质和地籍测绘资质保障 现代地籍测绘不同于一般的测绘工作， 作为政府行使土地行政管理职能的一种技术 手段， 地籍测绘工作不但是一种科学技术行 为， 而且是有法律意义的行政性技术行为。 其主要特点是： !地籍测绘工作是一项基础性的具有政 府行为的测绘工作； "它的测绘对象是国家和集体所有制土 地及其附着物； 房产登记而言， 现代地籍测 #对于土地、 绘过程是勘验取证的过程， 即利用测绘技术 手段， 对产权人提出权利申请的内容进行现 场的勘察、 验证， 并获取说明产权法律现状的 证据； 因 $现代地籍资料有非常强的现势性， 而地籍测绘工作比一般基础测绘工作更具有 经常性；
伍 鑫
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建立科学高效的管理体制和运行机制， 即建立房地合一管理体制和一体化测绘架构， 进行现代地
籍调查测绘， 实行必要的地籍测绘保障是现代地籍管理的具体体现。通过现代地籍调查测绘， 建立信息系统， 可实现多种管理功能， 提高城市地籍管理水平。 关键词 地籍； 测绘； 管理体制； 地籍信息系统
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