农民建房该怎么管_以江西省上饶市为例

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工作研究

农民建房管理是基层国土资源管理的重要工作，也是实际管理工作中的薄弱环节。近年来，随着国家一系列强农惠农政策的深化实施，农村经济社会迎来了发展新阶段。农民收入不断提高，改善居住环境的要求日益迫切，相继出现建房高峰期，也给耕地尤其是基本农田保护工作带来巨大挑战。如何正确处理好贯彻落实国家政策、促进经济增长与规范建房管理、严格保护耕地之间的关系，把政策执行到位，把好事做好，是国土资源部门当前及今后一段时期必须高度

重视、严肃认真对待的重要课题。

存在问题

上饶市位于江西省东北部，以“山郁珍奇”、“上乘富饶”得名，但同时也是耕地资源相对稀缺的城市。全市耕地面积仅688万亩，人均约1亩，

低于全国平均水平。全市共有乡镇186个，行政村2084个，自然村18000个，65%左右人口居住在村镇。在这样一个人口庞大、耕地稀缺的农业大市，农民建房管理工作的重要性不言而喻。近年来，农民建房管理问题已日渐成为上饶市在加快统筹城乡一体化发展、严格保护耕地中面临的一大难题，主要体现在：一是未批先建、乱搭乱建、超面积建房等现象时常发生，已成侵吞、减少耕地的一个重要因素。二是空心村现象在各个地方日渐增多。三是农民建房收费禁而不止，乡镇、村组采取“以罚代批”，维持“以病养医”的局面。四是土地执法监

管成效不明显。

三方面原因

从历史发展的角度审视，农民建房问题属于经

农民建房该怎么管

江西省上饶市国土资源局 蔡建平

CHINA LAND /2011 No·3 19

——以江西省上饶市为例

供图/孙国瑞

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济社会转型期的特有现象，也是历史、文化以及经济发展等各种因素综合作用的结果。农民建房问题产生的原因可从三方面分析：

从农民自身看。受传统封建习俗影响，农民在选址建房上普遍讲究朝向、风水，喜好攀比，随意性强。在建房整体布局上不求统一，在建房规模上贪大求深，农村村庄布局因此呈现出乱、散、小等特点。同时，指标意识不强，土地私有观念浓厚，“谁耕种，谁占有”的思想根深蒂固，认为占用耕地建房是自己的事，或以为只要村委会同意、交了钱即可，怎么建也不违法而属理所应当。

从政策角度看。一是村庄规划问题。村庄规划编制工作严重滞后，仅有少数行政村编制了村庄规划，大多数自然村没有规划。而已编制规划的行政村，对村庄规划的实施力度不够、效果不明显，存在村庄规划与土地利用总体规划不衔接、与经济发展水平相脱节等问题。二是用地指标问题。以上饶市为例，约有430万人口居住在农村，按照每年0.8%的建房比例，每年约有3.4万例新增建房，除去拆旧建新、利用空闲地等建房，预计每年农民建房需占用新增建设用地面积超过3600亩，而全市每年新增建设用地指标仅有9000余亩，安排到农民建房的计划指标仅1000多亩，相对于旺盛的需求而言是杯水车薪。三是城镇化带来的问题。目前，上饶市的城

镇化率为35.5%，按每年3%的增速计算，每年大约

有20万农村人口转为城镇人口。但从农村搬进城市居住的人口，并未将农村原有的宅基地予以退出，而是成为“两栖居民”，这就造成了另一种形式的“一户多宅”，加剧了农村空置房，乃至空心村的产生。

从管理制度上看。一是农民建房审批效率不高。从农户申请、各级审核到最终批准，程序复杂，过程漫长，建房迫切者往往不等批准就擅自先建，以致违法违规。二是基层土地执法监管力度不大，土地动态巡查成效不明显。针对农民建房点多、面广、线长的特点，执法人员难以在第一时间发现和制止违法行为，而且土地执法监管的手段偏于单一，力度偏软，尤其是土地执法监察在职权设置上并无强制执行力，在查处土地违法案件时，真正的威慑力并不大，难以采取严厉的强制手段拆除违法建房。

六项对策

坚持规划为先导，强化规划的调控作用。规划是规范农民建房工作的“龙头”。破解农民建房难题、引导农民建房向着良性轨道发展，就要全面加强村镇规划的编制和实施，重点实施“三抓”：一抓规划的普及，充分利用国家有关政策，整合使用各类涉农资金，加大对行政村、自然村的规划编制

和实施。如玉山县，专门出台了《关于加快推进村庄建设规划工作的通知》，要求2011年年底前村庄规划要覆盖全部行政村。二抓规划的质量，坚持高标准、高质量，既彰显前瞻性，又要因地制宜、量力而行，注重现实可行性，不贪大求洋。三抓规划的落实，编制村镇规划要与土地利用总体规划相衔接，避免村镇规划与土地利用总体规划相脱节、相矛盾而不能实施；建立健全保障规划实施的配套措施，实行村镇规划公示制度，加强对规划执行情况的全程监督、全方位管理。

注重“疏堵结合”。“疏”的核心在于导。首先，要合理配置用地计

20 中国土地·2011年第3期

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划指标，在年度新增建设用地计划配置使用上，单独切割10%以上的计划指标专项用于安排农民建房，并根据各地在建房需求量、违法数量、查处率、土地整治成果等方面的情况确定计划指标的分配额，实行差别化管理。 其次，要狠抓农民建房收费治理，对违反规定擅自设置收费项目、提高收费标准、保留明令取消的收费项目及借农民建房审批搭车收费、变相收费等行为进行严厉查处。

“堵”的关键在于防。一是加大执法监管力度。上饶市在市本级中心城区构建了市支队、分局大队、乡镇基层所、村级信息员四级执法监管网络。二是坚持多部门协作联动执法，强化与公检法司、规划等部门的横向协调联动，建立联合办案、联席会议等制度，形成政府负责、部门尽责的齐抓共管局面。三是鼓励群众自主监管，实行有奖举报等举措，保护好、调动好群众参与监管的积极性，充分激发基层信息员的作用。勤巡查，发现问题于萌芽时期，严密防范，将违法遏制于初始阶段。

注重工作创新，寻找解决问题新思路。治顽疾需下猛药，更要特效药，特效药就要新配方。在加强农民建房管理上，既要打好规定动作，也要尝试创新“自选动作”。一是完善宅基地台账登记管理。玉山县对全县农村每户人口、年龄结构、宅基地位置、占地面积、建筑面积、房屋结构、新旧程度和用地审批等实行严格登记造册，建立台账，登记率达97.78%，为“一户一宅”政策的严格执行奠定了扎实基础。二是完善宅基地发放程序。实行“三榜公布”制度，对申请宅基地的户主名单、村委会上报名单和依法批准的建房户名单，村委会都要张榜公布，接受群众监督。严格实行“三到场”制度。三是搞好创新试点。按照国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》的有关精神，信州区制定了《上饶市信州区完善农村宅基地管理制度工作方案》，积极探索开展完善创新农村宅基地管理制度试点。其核心内容是更加科学地确定农村居民点布局和规模，改进农村宅基地用地规划管理模式，创新宅基地及时有序退出机制等管理制度，鼓励和引导农民建房尽量使用村内空闲地、荒山荒坡、老宅基地，减少使用耕地。

以村民为主体，尊重和保护农民自主自治地

位。村民是村庄的主人，是村庄建设的实施主体、

受益主体和创造主体，发挥好、保护好村民在农村

建房上的自治作用，对于规范农民建房、推进新农

村建设具有特别重要的意义。要充分发挥村民在村

庄规划的编制、资金筹措、实施以及监督管理方面

的参与权、决策权和知情权。引导村里的老干部、

老党员、老教师、老军人、长老组成“五老会”、

“理事会”，完善村规民约，形成村民内部自发的

约束力、监督力，实行自主决策、自主管理、自主

监督。

借助新政策，构建新平台统筹推进。农民建

房管理既是一项直接面向村民的工作，也是加快农

村整体发展、构建社会主义新农村的基础核心工

作。因此，在加强农民建房管理上要坚持借平台、

抓统筹，重点是要和社会主义新农村建设（包括重

点镇、示范镇建设）、农村土地综合整治以及城乡

建设用地增减挂钩等工作统筹结合起来，构建强化

农民建房管理的综合平台。通过与社会主义新农村

建设结合起来，加快完善农村基础设施建设，改善

农村整体居住环境，根除因区位不佳、交通不便等

因素导致形成的空心村、空壳房等现象。通过与农

村土地综合整治工作结合起来，充分整合使用涉农

资金、政策和技术优势，挖潜盘活农村存量建设用

地，合理保护和优化农村生态环境。通过与城乡建

设用地增减挂钩相结合，推进拆村并点、迁村腾地

等工作，有效破解城乡建设用地指标瓶颈，并加快

推动工业向园区集中、人口向新村集中、农村向城

镇集中。

坚持不懈抓宣传。农民建房秩序混乱的一个

重要原因，就是一些村民法律知识缺乏、法制意识

薄弱。因此，要坚持不懈地抓好《土地管理法》、

《城乡规划法》等法律法规及政策的宣传、普及教

育，保证宣传工作常态化、日常化，尤其在“防灾

减灾日”、“全国土地日”期间，通过开展送法下

乡、召开土地管理法律知识讲座、张贴标语、条幅

等通俗易懂的形式，提高广大群众的指标意识、规

划意识、守法意识及耕地保护意识，使大家认识到

依法用地建房、保护耕地是利在当代、功在千秋的

大事好事，自觉遵守土地管理法律法规和政策。

（责任编辑 车娜）

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