国外新城发展经验借鉴

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大师之言国外新城发展经验借鉴

赵 民

2011年9月6日，为探讨新城规划理念及国外新城建设经验，以更好地指导上海新城建设，《上海城市规划》编辑部采访了同济大学赵民教授。经受访者本人审核，现将采访内容整理如下，以飨读者。

编者按

1 国外新城发展概况

西方国家曾经历过大规模的新城建设，但对其是否达成了预期目标一直有争议。如今“新城”在西方已是一个历史范畴，但其影响仍很大。

新城建设最早是从英国开始，很大程度上以“田园城市”为建设原型；大部分新城的规模不大，对疏解人口的作用也有限，但其在规划理论上的地位很高。英国的新城建设采取“政府主导，新城开发公司独立运作”的模式，具有明确的公共政策目标和导向，而不是停留在空间形态规划层面。这些做法值得我们研究和借鉴。

在亚洲国家中，新加坡的新区拓展成功地借鉴了新城建设的经验，尤其是有意识地将住房问题的解决与轨道交通建设相结合；新市镇有序建设，有大容量轨道交通联系，换乘便捷，也实现了TOD ，所以新加坡的城市运营效率很高。

根据《英国大不列颠百科全书》对新城的释义，新城是“一种规划形式，其目的在于通过在大城市区以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立的社区。”由此，新城与既有

大城市区之间理应保持一定的隔离。英国伦敦的中心城与新城之间确有很宽的绿化隔离带，新老城之间有放射状的快捷铁路联系。反观新加坡，因其国土面积很小，老城区与新市镇之间几乎是连片发展，但新市镇仍有很清晰的中观结构；地铁串联起了各个新市镇，有效地支撑了城市次结构组团的生长及整体拓展。

2 我国新城发展中的几个“脱节”

我国的大城市、特别是特大城市需要建设新城；而中小城市则可以通过延展既有城市空间来容纳新发展，一般没必要建新城。我国的新城建设方兴未艾，进一步大发展是必然趋势，这是由我国现阶段的城市化发展的内在规律所决定的。

新城建设是大城市、特大城市的空间结构呈跳跃式演化的一种现象，是空间结构的重组和优化；新城发展不是继

续“摊大饼”，也不是简单地复制既有发展路径或持续外延拓展。目前出现的很多所谓“新城”其实是名不符实。其中，有的仅是一般的城市新区拓展，或是仍停留在原有县城的地方化发展状态；有的过于强调房地产开发，而不是以大都市整体发展的战略和政策目标为导向。归纳起来，我国的新城建设存在着以下几方面的“脱节”：

一是新城建设与政策性住房建设相脱节。事实上无论是在英国、新加坡，还是在我国香港地区，新城建设都是与住房政策的施行紧密结合在一起的，亦即新城建设的宗旨之一是为中低收入人群提供住房。进一步而言，因为住房问题还与交通、就业岗位以及医疗、教育、公共服务等相关联，所以必须要由政府通过新城开发来施行一揽子的政策和计划。如二战以后，英国为给大批复员军人家庭解决住房问题，就到郊区搞成片及配套的开发，即新城建设。香港的公营房屋（包括廉租房）建设，新加坡的组屋计划，都是与新城及新市镇的建设相结合的。审视我们的社会保障性住房建设，往往具有“突击性”，政策不稳定、不连续，更未能与新城建设的目标及实施计划相衔接。

二是新城建设与大容量公共交通建设相脱节。新城选址都在郊区，较为偏远，解决交通问题至关重要；新城建设

赵 民 同济大学建筑与城市规划学院，教授，博士生导师

作者简介

The Foreign New Town Development Experience

国外新城发展经验借鉴

06上海城市规划 | 2011 | 5大师之言

要以公共交通为导向，尤其要与轨道交通相结合。但在国内，这两者恰恰又是分离的；往往是先有新城建设，轨交建设大大滞后。土地开发和交通建设相脱节，既不利于居民出行，也不利于政府获取土地增值的收益。

三是新城建设操作上的种种脱节，包括没有体现大都市战略。新城建设不同于原先的“县城”或一般地方城市的建设，它必须体现政策导向以及服务于大都市区的整体战略。世界各国都强调大都市郊区新城开发的政策目标及高层级政府的主导作用。高层级政府主导的关键在于通过体制、机制的创新来确保新城开发能够贯彻既定的政策，并具有制度化的保障。这种“自上而下”的主导要以国家及地方的立法为依据；待新城建成或是政策目标达成，再回归正常的属地化治理。

新城建设的出发点是为了给人们提供更好的居住环境和生活条件，以吸引从中心城区疏散的人口和产业，其本质是新社区的培育和营造；通过“以人为本”的物质空间环境和设施建设，以及公共管理和服务、社区工作及公众参与等手段，使新城富有归属感和凝聚力。而若单纯以房地产开发为手段，所建设的只会是“楼盘”，而不是“新城”。

为了克服上述几个脱节，需要重新明确新城建设的目标，并从法制、体制、机制建设等方面进行反思和创新探索。

3 新城建设应注意的问题

新城、新市镇是同一个意思，在英文里是一个词——New Town。在上海，实际上是两个层次的新城建设，规模大的为“新城”，规模小些的称“新市镇”，这是恰当的；它们的规划和建设发展都应当纳入上海市的整体发展战略。未来的新城建设要注意以下几个问题：

一是从空间结构上，新城与老城中间应该有永久的隔离绿地；绿地不一定要很宽，主要是要体现在空间结构上两者是相互脱开的。早年的“田园城市”确实是坐落在田野之中，与中心城区之间保持相当大的自然隔离空间。但这不是绝对的，需要因地制宜。如新加坡的新市镇，相互之间距离很近，但在结构上又是独立的，不是既有结构的不断放大——即所谓的“摊大饼”。

二是要以轨道交通来联系新城及新市镇。应该注重空间组织的绩效，组织好快速交通、中速交通以及慢速交通的转换。这里的关键是快速交通要快，不能将轨道交通当作普通公交的替代而丧失其结构性的支撑作用。如果郊区的轨道交通站点设置采用与中心城区同样的间距标准，则通勤时耗就会太长，轨道交通也就失去了其战略意义——将难以在新城或新市镇与中心城区之间形成便捷的交通联系。希望新的轨交建设能够及时注意这一问题。

三是要继续解决好体制、机制方面的深层次问题。上海的“1966”城乡规划体系结构很清晰，问题是还必须要有同样清晰的实施政策。这里指的是各个部门之间的政策要相互协调，成为“一揽子”政策。如果是仍“政出多门”，发改委、规划、建设、投资等部门各有各的发展目标和政策导向，客观上不能真正形成合力，必将不利于上海的长远发展和整体结构优化。

4 未来展望

从上个世纪40年代至今，世界范围内的新城规划与建设既有过多次高潮、也有过低谷。综观世界各国新城的成功建设，无不是在遵循新城的基本理念的基础上，为顺应时代的要求和各国现实情况而实践和创新。

在我国经济快速发展、城市化持续推进的大背景下，新城建设受到高度重视有其客观必然性。上海及国内其他大城市的新城建设已取得了一定成就；同时也不可否认，相当部分的所谓“新城”定位不当，或是偏离了新城的“建设宗旨”或“政策目标”。随着我国经济社会的不断发展，新城的规划与建设热潮还将持续相当长的时间，新城规划的需求很大。

对世界各国新城规划与建设的历史和经验加以回顾和辨析，有助于我们准确理解新城建设的本原意义，也有助于我们借鉴国际上新城运作的特定机制和成功经验。在未来的发展中，既要遵循新城规划和建设的共性原则和一般规律而积极实践，又要结合我们的具体国情、市情而创新