政府绩效管理研究综述

摘要：提高政府绩效始终是公共管理追求的根本目标和存在的根本价值。

通过对绩效管理内涵以及国内外政府绩效管理发展历程的描述，分析了我国政府绩效管理的发展现状及存在的问题，提出了理性的建议。

关键词：政府绩效绩效管理绩效评估
1 政府绩效管理的内涵
1.1政府绩效管理
政府绩效管理是20世纪70、80年代，各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竟相实行的以“新公共管理运动”为价值取向的政府改革运动。

绩效管理是“新公共管理运动”的重要组成部分，政府部门通过引入绩效管理，改变了传统的政府职能，政府部门作为一个组织必须面临着成本——收益、顾客需求、人力资源开发等方面的问题。

因此，政府绩效管理就是在吸纳和借鉴企业绩效管理经验和方法的基础上，在政府部门引入市场竞争机制，强调顾客导向，用互相理解的方式，通过协议达成政府机关及其人员的目标、标准及所需能力，并运用科学的方法来对政府机关及人员的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，进而在此基础上采取有效措施，使政府服务质量得到改善和提高的一种管理过程。

政府绩效管理是对近20年来盛行不衰的新公共管理运动的理论梳理，有助于政府树立服务行政的观念、形成竞争机制，对改善政府形象和促进行政管理方式的改革也起到了推动作用。

1.2政府绩效管理的作用
绩效管理作为一种管理工具，其工具性特征决定了它可以在不同发展阶段的国家的不同层次的政府中得到广泛的应用，无论是西方国家大规模的政府绩效管理改革，还是在中国各级各地方政府中的应用，绩效管理都有效地提升了政府的绩效水平。

而且更为重要的是，绩效管理背后所蕴藏的结果导向、服务意识、有限政府、民主行政等观念对于整个政治和行政系统潜移默化的改革，预示着一场政府行政模式的巨大变革，那么绩效管理就是这场改革的最好工具。

1.3政府绩效管理的特点
1.3.1系统性
绩效管理是一个完整的系统，涵盖了计划、组织、领导、协调、控制管理的所有职能。

1.3.2目标性
绩效管理强调目标管理，“目标＋沟通”的绩效管理模式被广泛提倡和使用。

只有绩效管理的目标明确，管理者和成员才会更加地团结一致，共同致力于绩效目标的实现，更好地服务于组织的战略规划和远景目标。

2 国内外政府绩效管理研究现状
2.1 国外绩效管理研究综述
政府绩效评估在美国最早发端于1906年纽约市政研究院的绩效评估实践，至今已有近百年的历史。

1993年7月，美国国会通过《政府绩效与成果法（GPRA）》，构成美国联邦政府绩效评估的基础。

GPRA的颁布标志着美国政府绩效评估和管理进入成熟阶段。

作为政府绩效管理的基本法律，它全面系统地规定了政府绩效管理的目的、内容及其实施进程，并着重鼓励行政管理中的放权和减少程序控制。

英国政府自20世纪80年代以来，持续性地贯彻“新公共管理”改革，其绩效评估大体上有4个阶段，雷纳评审、持续性改革、下一步改革和公民宪章，整体上呈现出由机关内部评审到由社会进行评估、评估内容由效率转向顾客服务和质量、评估主体引入外部市场和公众评价主体、突出公民和服务导向、评估结果公开化并直接向公民和服务对象负责的趋势。

除英、美之外，政府绩效评估在其他国家也得到了广泛的应用。

荷兰新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量。

澳大利亚的公共组织绩效评估成为政府行政改革的一个重要组成部分，并且与具体改革计划和措施融为一体。

2.2 国内政府绩效管理研究综述
在西方，自20世纪70年代以来，随着成本意识的强化和公民监督意识的加强，政府绩效评估开始大规模应用并受到许多国家的重视和青睐。

在我国，随着政府目标责任制的推行，政府部门绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。

自1978年底以来，中国社会进入了改革开放的新时期。

改革开放的20年间，中国政府共经历了4次大规模的政府改革。

政府改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体
制，完善国家公务员制度，建立高素质专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。

从2005年开始，温家宝总理在历届政府工作报告中分别提出了要“抓紧建立科学的政府绩效评估体系”“实行政府绩效管理制度和行政问责制度”“大力推行行政问责制度和绩效制度”及各地对这些制度的不断实践，这为政府绩效管理提供了重要的理论和实践基础，这必将对促使我国现有经济体制和运行机制与国际接轨起到重要作用。

但由于我国对地方政府绩效评估的研究起步稍晚，因此尚处于初级阶段。

3 当前我国政府绩效管理存在的问题
3.1相关的理论研究和实践不足
政府绩效管理这一领域属于世界性难题，很多的内容难以量化，有的甚至不能量化，并且要求研究者有多学科的知识背景——数学、统计学、管理学、经济学、统筹学、概率论、心理学、行政学、法学、战略学、人力资源等等，政府绩效管理还会受到多种因素的制约，错综复杂，研究难、见效慢，加上我国开展政府绩效管理起步较晚，现在基本上处于萌芽状态。

各地实施的政府绩效管理基本上都是盲目跟风，甚至有的地方政府的绩效管理严重偏离政府绩效管理的本源和宗旨。

总体上来说目前我国对该领域从基本概念、作用程序、实施原则、实际操作过程以及综合使用等都没形成共识，甚至与公务员考绩混为一谈。

由于缺乏系统性的研究和成熟的实践经验致使我国学术界和相关机构对于政府绩效管理的的理论研究和实际应用还处于较浅层次，和发达国家相比仍处于不成熟状态。

3.2制度化、规范化程度不够
我国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化。

有的地方实行的政府绩效评估成绩甚至都是事先定好，然后布置下去，这既反映不了政府本身的问题，更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准；再者我国政府绩效评估往往都是短期行为，即使针对一项行为评考也往往是“运动式”的，组织者难以从绩效管理的宗旨角度得到全面的反馈，有的更像是为了应付上级或政治诉求，采取类似“严打”似的政府绩效考评，没有科学、战略性的规划。

这不仅给下级单位造成负担，有些考评更成了一些人收受礼品、甚至收受贿赂的机会，直接或间接地损害了政府的形象。

3.3在实际应用方面有误区
政府绩效管理是运用科学的方法、标准的程序，对政府的实绩和结果作出正确客观的评价，在此基础上采取有效的措施对政府的绩效进行改善和提高。

我们现在的做法更多的却是关注“过程”，而不注重“结果”，只重视“审批”不重视“监管”。

对许多领域采取的都是计划性的：在考评内容设计上只要求“计划”的科学合理性，只要设计的好，过程走的对，就算过关。

即使出了问题，一般也不会追究后果，因为相关职能部门只看报告做的好就可以了，考核部门也不归他管。

这种轻“结果”的方式不仅没有进行合理的考评，更谈不上对政府绩效进行改善与提高。

3.4制度体系不够健全
我国的政府绩效评估体制单一，多数是政府内部评估，缺乏民众的参与，就是在政府内部大多也是上级对下级的评估，部门的自我评估较少。

群众性参与的评估——也就是所谓的“公民评议政府”，由于信息不对称，不仅无法进行评价，而且各个部门由于考虑自己的利益，无论是材料的收集还是处理分析都存在“暗箱操作”，从而影响整个结果的客观性和准确性。

特别是缺乏第三方评估。

第三方评估由于多是该领域的专家和学者组成，且这些人大都掌握专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，更能客观公正地做出评价。

第三方评估虽然在部分省市已有了雏形，但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方。

3.5评估设计的内容和体系不够科学
没有根据政府绩效管理的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法，缺乏系统和科学性。

往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性，即使是现在推出的绿色GDP，还是过于狭窄，仍过多地强调经济指标。

4完善地方政府绩效管理的对策
4.1更新地方政府绩效管理观念
地方政府行政的主要任务就是为公共利益服务，为促进社会的快速发展和进步服务，为人民群众日益增长的精神和物质文化需要服务。

首先，地方政府管理要把为社会、为公民服务作为政府管理的主要职责和基本理念，树立服务观念。

其次，树立责
任观念，突出强调公民参与对公共责任保障的意义和作用，必须有一套健全的行之有效的责任机制，将公民参与作为公共责任落实的基础。

第三，形成效能观念，解决当前各级政府效率普遍低下的客观要求，同时提升政府的竞争能力，推动和促进地方政府不断快速健康发展。

最后，确立公众满意观念，地方政府执政要从人民群众的角度出发，站在群众的立场上，以群众的眼光来考核对方政府管理的成效。

4.2改善绩效管理的制度环境
4.2.1构建绩效管理的法律制度
绩效管理改进绩效的过程是一个缓慢的持续改进过程，要保证绩效管理改革不断深入发展，就必须把绩效管理改革纳入制度化、法制化的轨道，以确保改革的连续性和延续性。

地方政府可以根据当地实情制定科学的法律、法规，用法律约束地方政府绩效管理，以法的力量来推动地方政府行政管理改革。

4.2.2完善公务员制度
地方政府要以《公务员法》为基本出发点，进行配套法律、法规的制定、修改与完善。

一方面应现实需要，将《公务员法》的内容与地方政府管理相结合，制定符合实际的政策、法规。

另一方面，完善公务员的考核机制、激励机制、约束机制等相关机制，使之更好的配合政府部门，提高公务员队伍的整体素质。

4.2.3完善信息公开制度
充分利用现代科技手段，例如建设政府网站、业务信息系统、政府数据资源库等内容，提高政府信息化水平，要确保信息传播的及时、畅通与公开，及时公布与公民利益相关的信息，使公民了解政府的执政情况进政府信息的交流与沟通。

4.3完善政府绩效评估体系
建立健全合理有效的评估体系是推进绩效管理事业发展的关键。

首先，建立必要的绩效评估机构，把专门评估和日常评估结合起来。

在政府管理部门内部设立评估机构，主要是负责对公共项目实施的检查、回顾和总结，为进一步决策和政策的实施提供依据和建议。

此外，在人大建立必要的评估机构，评价和监督
政府在公共政策、规范、计划等项目的实施过程及其效果，把评估作为监督政府公共管理的有效手段。

其次，设置客观合理的绩效评估指标。

政府绩效评估相对企业绩效评估和公务员个人的评估而丙，涉及面广、因素众多、工作量大，是项复杂的系统工程，因此，全面实施政府绩效管理，就必须要从当地实际出发，从职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政和政府创新等方面合理设置评估指标，建立公民、企业、专家学者、上级政府共同参加的政府评估体系。

再次，运用科学的评估力法，把定性和定量评估结合起来。

政府绩效评估是一项系统工程。

不仅要进行定性分析和评价，更重要的是引进现代管理学和统计学的科学方法，对政府绩效进行定量分析和考核，从而真正使政府绩效管理走向科学化。

结语
目前我国正处于创建服务型政府的进程之中，服务型政府这一理念对政府绩效提出了更高的要求。

建立一个有中国特色的高效的政府绩效管理体系是一个长期而艰巨的过程，这就要求政府转变职能、转变政府公职人员观念、增强民众社会个体意识及提高民众参与意识和参与能力。

所以，在创建服务型政府的过程中，我们必须结合我国的实际国情，借鉴国内外先进的绩效管理方式，来建设我国政府绩效管理体系，从而提高我国政府管理能力与行政效率，更好地促进我国服务型政府建设。

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