新加坡的住房保障制度

新加坡的住房保障制度
一新加坡住房市场概况
新加坡共和国地处马来半岛，国土面积为682.7平方公里，常住人口超过400万。

根据2006年的美元兑换率，2006年新加坡的国内生产总值达1330亿美元，按照440万人口计算，人均GDP达30200美元[1]。

新加坡实施公共住房制度，实行独特的“居者有其屋”的住房政策，政府大力发展公共组屋，成功地解决了居民的住房问题，新加坡因此也被联合国评为最适合人类居住的国家之一。

从居住水平看，新加坡的人均居住面积在20世纪90年代初就已达到21平方米以上，平均每套住房约居住3人。

从1960年至2005年底，新加坡共建造组屋97.3万套，85%的公民住进了政府组屋。

其中，93%的居民拥有组屋的产权，7%的低收入家庭向政府廉价租赁组屋；另外15%的高收入家庭在市场上购买商品房[2]。

在过去的近40余年中，新加坡的住房在分配上经历了由廉租屋（租赁组屋）向廉价屋（购买组屋）的过渡；在套型上经历了由一房式、二房式，向三房式、四房式甚至五房式（在新加坡厅也算一室）的过渡；在建筑上经历了由多层向高层的过渡。

目前，新加坡廉租屋的比重将逐步下降，在保障政府组屋的套数和总面积供应的同时，满足中、高等收入居民需要别墅型的公寓比重在不断地增加，居民住房居住质量稳步提高。

二新加坡的住房政策体系
新加坡是一个市场经济的国家，但在住房建设与分配上并不完全通过市场调节来实现，而是采取了政府分配与市场出售相结合的形式，即中、低收入阶层的住房由政府投资建设并实行有偿提供，高收入阶层住房由市场提供的体制。

低收入阶层可以享受廉租屋（Low-rent house）待遇，中等收入阶层可以购买组屋（Low-price house），高收入阶层则可购买私人住宅[3]（见表1）。

表1 新加坡住房政策体系
资料来源：根据新加坡住房制度及其启示[2]整理
（一）低收入阶层：租赁组屋
新加坡家庭月总收入在800新元以下的，可租赁不同标准附有租金津贴的一房式或两房式组屋；家庭月总收入在800新元至1500新元的，可租住不同标准附有津租金贴的一房式、两房式组屋或三房式组屋，四房式以上的组屋不出租。

租金约为市场租金的一半，其余部分山政府予以补贴。

（二）中等收入阶层：购买组屋
家庭月总收入不超过2000新元的，可申请购买二房式组屋；家庭月总收入不超过3000新元的，可申请三房式组屋；家庭月总收入不超过8000新元的，可申请四房式或更大的单位；家庭月总收入不超过12000新元的，可申请四房式或更大单位的多代同堂家庭组屋。

家庭月总收入不超过8000新元或12000新元（多代同堂家庭）的，可在公开市场购买转售组屋，或购买私人发展商设计兴建和销售的组屋。

（三）高收入阶层：购买私人住宅
月总收入超过8000新元或12000（多代同堂家庭）新元的家庭，建屋发展局不负责提供组屋，他们从房地产市场直接购买私宅，包括标准较高的共管式公寓（condominium），或标准更高的置地住宅，即花园式住宅。

三新加坡住房保障制度演变
（一）20世纪20-50年代：陋屋区时代
从上世纪20年代早期开始，新加坡许多人的住房都是在拥挤的陋屋区，没有适当的卫生、照明或通风设施。

因住房短缺日趋严重，当时的英国殖民政府于1927年设立了新加坡改良信托局( Singapore Improvement Trust, SIT），专门负责清理陋屋区，并为从那里搬出来的民众提供住所。

到1947年，新加坡人口增加到20年前的两倍多，达到一百万。

1947年新成立的住房委员会（Housing Committee）调查发现68万人口（约占总人口72%）住在城市中心区，其中约1/3人口拥挤在4平方公里的区域内，极其的拥挤（见表2）。

1959年约25万人居住在城市贫民窟内，约30万人居住在棚户区[4]。

在新加坡改良信托局存在的32年中，共建造了23000个单位的住房，但只能为8.8%的居民解决住房问题。

大多数新加坡人的居住环境既不符合卫生标准，也容易发生火灾，很不安全。

1961年在河水一带发生的一场大火灾，摧毁了数以千计的住房，造成16000人无家可归[2]。

表2 1950年代前新加坡的居住密度
资料来源：Colony of Singapore, Report of the Housing Committee 1947; Master Plan 1955.
转自：Belinda Yuen, Squatters no more: Singapore Social Housing, Global Urban Development, Volume 3 Issue 1, May 2007[5]
（二）20世纪60年代：居者有其屋
1959年新加坡成立自治政府时，失业和住房短缺是当时两个最大的社会矛盾。

当时200万人口中80%以上住房困难，其中40%居住在贫民窟和棚户区中。

在这种背景下，新加坡政府决定把住房建设放在优先位置上，制定了《住房发展法》（Housing and Development Act），并在1960年根据该法成立建屋发展局（Housing & Development Board，HDB）。

建屋发展局的目标一开始就非常明确，就是为低收入阶层提供廉价房屋。

其住房发展的目标是使90%的人口居住在公共房屋中，10%的人口居住在私有房屋中。

为了鼓励人居民拥有自己的组屋，建屋发展局在1964年推出“居者有其屋”计划（Home Ownership Scheme），这个计划是非营利性的，旨在为无力在住房市场上购买私人住房的居民提供公共住房。

在建屋发展局的主
持下，新加坡大力建设公共组屋，完成了6个建房五年计划，建成70 余万套住房（见表3）。

1968年，新加坡政府开始允许国民利用公积金购买政府组屋，大大地推动了“居者有其屋”计划的实施。

政府也鼓励居民购买租住的组屋，并给予20%的首付免除优惠[4]。

到1970年，超过二分之一的人口住进了组屋。

资料来源：郭玉坤. 中国城镇住房保障制度研究. 西南财经大学博士毕业论文，
2006（5）[6]
（三）20世纪70年代：增加供给和改善条件
在60年代的10年中，主要是解决住房缺乏问题，所以第一、第二两个建房计划中所建的房屋，大多数类型为单居室，以小房型为主，主要用于出租，以解决住房极其短缺的问题。

197l～l983 年，随着房荒问题的缓解，住房政策的重点向改善型转变。

住房的类型随也之发生变化，由过去的一居室、二居室转向发展三居室、四居室一套的单元。

建屋发展局也开始专注于开发建设设施齐全的新市镇，每个新镇约容纳居民250000。

通过完善的规划，宏茂桥、勿洛及金文泰等新建市镇都拥有丰富齐全的设施，如市镇中心、邻里中心、巴士转换站、学校、公园及工厂。

镇内的居民可轻易地在住宅周围找到诸如体育、图书馆等休闲场所（见表4）。

原先应急的住房被拆除，重新盖起了造型美观、设备齐全的高级公寓，在满足需求程度上达到了80%[2]。

1974年，新加坡政府又组建了国营房屋与城市开发公司（HUDC）（1982年HUDC将住房发展业务转给了HDB），专门建设大型的五居室套房，称之为“HUDC 套房”。

这种住房比房屋开发局开发的住房售价贵，但比市场价低，月收入在4000新元以下的家庭均可购买。

资料来源：HDB (2000a) ，转自：Belinda Y uen, Squatters no more: Singapore Social Housing,
Global Urban Development, V olume 3 Issue 1, May 2007[5]
（四）20世纪80年代至今：全面提升居住环境
到20世纪80年代初期，大约70%的人口住进政府组屋。

随着住房供应方面经验的日趋完善，新加坡开始将更多的重点放在为居民提供高质量的生活环境上。

为培养居民对邻里的归宿感及促进人际交往，新加坡推行了邻里概念。

每个邻里都有户外园地，可作为公共及休闲设施，如公园、儿童游乐场、体育设施等等。

通过这样建立一个全面的生活环境，既可满足居民在休闲方面的需求，让他们方便地使用各种设施，同时也能增强社区的凝聚力。

80年代后期，超过85%的人口住在政府组屋。

新加坡除了为大众建造新的家园，也为较旧的市镇提供“组屋更新计划”。

包括主要翻新计划——把旧的住房修复到当前新住房的标准；选择性整体重建计划——为了更好地利用土地，有选择性地将旧的组屋拆除，并在附近地段为受影响的居民提供新的住房[2]。

政府通过组屋区更新计划，以系统化的方式重新发展屋龄较久的市镇或社区邻里，以便和新的住屋发展相互融合。

通过组屋更新，居民生活环境也会获得改善，居民将可享受到资产升值的益处，生活质量也得到了极大的提高。

四新加坡住房保障制度的具体运作机制
新加坡居民住房问题的解决得益于其实施独特的“居者有其屋”住房保障政策。

“居者有其屋”政策通过专门机构运作（建屋发展局）、强大的金融支持（住房公积金政策）、政府扶持和严谨的住房分配和管理制度，极好的解决了新加坡住房保障问题，获得了巨大的成功。

（一）保障性住房的建设
新加坡为中、低收入者提供的保障性住房（即组屋），统一由半官方专门的机构——建屋发展局负责统一投资和组建；高收入者的住房，则由私人投资商投资建设。

建屋发展局的主要任务是负责规划、建造和管理所有公共住房，其工作主要包括两方面：一方面，是为中低收入居民提供住房，实施政府确定的建屋计划，包括征用土地、拆迁安置、规划设计住宅区策划基础设施建设、安排承建商建造房屋等；另一方面，建屋发展局也负责公房的出租、出售和物业管理。

（1）建设土地获取
为了建设低成本的公共组屋，新加坡实行土地强制征用政策。

1966年新加坡制定了《土地征用法》（Land Acquisition Act），强化了政府和政府机构的职能，政府可以强行征用私人土地用于住房建设。

1973年修订了《土地征用法》并规范了土地征用的补偿标准。

从1995年开始新加坡政府规定必须按市场价格征用土地。

建屋发展局没有土地征用权，也并非无偿使用土地，而必须向土地局购买，但能以比私人开发商低得多的土地价格获得土地。

这种征用土地政策限制了土地投机买卖，并保证了大规模公共住屋建设所需的土地，使得大规模建造低成本公共住宅成为可能。

1960年，只有44%的土地为国家所有，到1985年，建屋发展局已经拥有新加坡近75%的土地资源[4]。

（2）拆迁与安置
为了支持土地征用政策和保障社会公平，新加坡实施了拆迁安置政策。

1963年建屋发展局成立了拆迁安置部（Resettlement Department）负责贫民窟、棚户区和私人地域的拆迁工作。

为了保证组屋建设的顺利进行，土地的清理和住房建设基本同时进行，这样能使需拆迁的居民有房可住。

重新安置也尽量做使居民做最少的变动，保证原来的居民住上条件更好的住房[7]。

（3）建设资金筹集
图1 新加坡组屋建设资金筹措渠道
资料来源：季明明，国家社会福利保障体系的成功典范──新加坡中央公积金制度研究，改革，2000（2）
建屋发展局的住房建设启动资金来源于政府的长期贷款和政府补贴。

新加坡政府提供超过20年的长期贷款给建屋局。

从1986年起，贷款利率与中央公积金利率挂钩，每年超出住房销售收入的贷款余额的利率比中央公积金利率高出2％[8]。

随着业务的发展，以售房收入、购房者中央公积金存款还清贷款并维持单位开支（见图1）。

此外，由于建屋局为非盈利机构，其出租组屋的租金和出售组屋的价格由政府确定，远远低于市场价格，没有运营利润，造成建屋发展局收支亏损。

因此政府每年都从财政预算中给建屋发展局安排一笔补贴，消除建屋发展局的亏损。

在1960-1989年间，政府给予建屋发展局1百万至1.2亿新元的补贴[4]。

（4）住房建设管理
新加坡整个住房建设的投资活动过程，包括项目立项（投资商）——建筑工程承包（承包商）——产业出售或管理（投资商），无论是私人投资住房建设，还是政府投资建房，都必须通过招标形式确定建筑承包商来建房。

其中政府建屋发展局与私人投资商的差别仅在于前者可以低价获得土地（这实际上是政府对中、低收入者住房的一种优惠措施）；而后者，则须通过土地批租，有偿获得土地使用权。

为了降低住房价格，建屋发展局采取了一系列降低住房建设成本的措施，包括采用新技术，如住房采用金属-混泥土框架结构；住房建筑材料由建屋发展局生产和管理；提供职业培训，组建自己的建筑施工队伍[4]。

通过这些成本控制措施，保证了住房在居民的支付能力范围之内。

（5）住房户型设计
鉴于低造价住宅开发的前提，组屋的户型标准并不高。

目前新加坡组屋主要有三房式、四房式、五房式和公寓式这四种类型，和国内的单元房差不多。

三房式的组屋面积为65-70平方米，包括两间卧房和一间客厅（二房一厅）；四房式面积为90-100平方米，包括三间卧房和一间客厅（三房一厅）；五房式面积为110-120平方米，包括三间卧房，一间客厅，一间饭厅（三房二厅）或者四个房间加一个客厅（四房一厅）；公寓式组屋面积为140平方米，设施与五房式组屋相似，不过面积较大[9]。

由于气候炎热，居室尽量避免朝南，由一条长外廊组织10户左右的单元。

（6）住房建设规划
新加坡政府在住宅建设时避开房屋密集的市中心区，而是选择在城市边缘地带，在市区人口减少到一定程度、新区住宅充足的情况下，政府才集中力量改造旧城。

从1960年代开始，建屋局新建了15个卫星镇，新镇的组屋售价按坐落地段与市中心的距离而定，远市区优惠12％，近郊区优惠23％，远郊区优惠32％。

为了取得较高的经济效益，组屋以高层住宅为主，一般都是几十层的板式住宅，少数为20多层。

每个组屋区都有完善的设施，超级市场、医院、学校、图书馆、购物中心和游乐场一应俱全。

另外，组屋区交通也很便利，轻
轨、地铁建设完善，所有的屋村都有公共巴士连接轻轨和地铁站。

（二）保障性住房的金融支持——公积金政策
完善的公积金制度（Central Provident Fund，CPF）是新加坡解决居民住房问题的重要保障，为新加坡组屋的建设和“居者有其屋”计划提供了强大的金融支持。

新加坡的公积金制度建立于1955年，所有新加坡公民和永久居留的居民，都必须参与公积金储蓄。

公积金制度根据其会员各自户头所累积的资产为基础。

公积金会员及其雇主双方按雇员每个月收入的规定比例缴交公积金，存入积累式的个人账户基金中。

建立之初雇员缴纳的公积金在其月薪中的比例仅为5％。

目前，低于55岁的雇员公积金总缴交率是其薪金的40％，每月雇主统一缴交，其中20％是从其薪金中扣除，另20％由雇主缴付，雇主与雇员各自的每月缴交额最高限额为1200新加坡元。

年龄较大的雇员公积金缴交率较低。

其中，55岁以上至60岁者，总缴交率是20％(本人缴付12.5％，雇主缴付7.5％)；60岁以上至65岁者，总缴交率为15％(本人与雇主各缴付7.5％)；65岁以上者，总缴交率是10％(本人与雇主各缴付5％) [6]（见表5）。

所缴纳款项的以雇员的名义存入中央公积金局，作为购房、医疗、保险和养老用。

资料来源：季明明，国家社会福利保障体系的成功典范──新加坡中央公积金制度研究，
改革，2000（2）[10]
注：表中数字分别是占薪金的百分比。

(1)普通户头：该款项可用于购屋、购买公积金保险、增加养老的资产即投资等。

(2)保健储蓄户头：该款项可用于支付医院的账单和获准的医药保险。

(3)特别户头：该款项是用于养老和特别急需。

公积金储蓄为建屋发展局提供了充足的住房建设资金。

政府将一部分公积金用于组屋建设，或者购买政府为住房建设贷款和补贴而发行的债券，间接的支持组屋建设。

通过这种政策，建屋发展局获得了稳定的建设资金的来源，避免支付通过商业贷款获取资金的高额利息[11]。

随着“居者有其屋”计划的实施，为了使居民能够利用公积金来实现住房购买需求，新
加坡实施了“公共住屋计划”和“住宅产业计划”。

在1964年政府推出“居者有其屋”计划之前，政府建的组屋不卖只租。

1968年，中央公积金法修正后，实施“公共住屋计划”，国民可动用自己的公积金存款购买组屋。

但公积金存款只能用来偿付购买组屋的部分购价，做出这样的限制的目的是为了确保作为退休储蓄的公积金不会因而被全部化完。

后来逐渐放宽管制，组屋的全部购价都可以用公积金普通户头的存款来支付。

从1981年起，会员甚至可在“住宅产业计划”下，动用公积金存款购买私人产业，即除了非永久地契的剩余租期少于60年的产业之外，公积金存款可以用来购买任何一类住宅产业[10]。

（1）公共住屋计划
公共住屋计划计划只能用于购买新建的或是由前业主转售的建屋发展局组屋。

向建屋局购屋的付款方式是利用本人的公积金普通户头中的存款一次付清房款（只需支付占房价20%的首期付款）。

如果购买转售组屋。

会员可在建屋发展局委任的评估师估价之后，利用公积金存款按组屋购价或是市场价(二者中可取最低价)支付房款。

公积金存款也可用来缴付印花税、律师费等购买组屋时所发生的费用。

以家属联名购屋者，则可联合动用各自的公金存款购买组屋。

如是贷款购屋，可从本人今后所存入的公积金分期付款。

另外，也可以利用公积金缴付建屋发展局对旧组屋实施翻新计划的费用。

如果会员卖掉自己的上述房产，则须把曾提出的公积金款额和利息一起归还到本人的公积金普通户头中，这是为了确保其有足够的储蓄供退休之用。

（2）住宅产业计划
会员在这项计划下可购买所有建在永久地契或至少有60年租期的非永久地契土地上的产业。

会员公积金普通户头中的现有存款和未来存款都可以用来购买私人住宅产业，以及缴付有关购买该产业的律师费、印花税、调查费等其他费用。

任何年龄在21岁以上而且不是破产者，都有资格参与这项计划。

直系家属成员可以联合动用他们的公积金存款共同购买及拥有这项产业。

没有利用其公积金存款购买这项产业的联名业主，也必须是直系亲属。

如果会员卖掉房产，须把其曾提出的公积金款额和利息一起归还到本人的公积金普通户头。

新加坡的公积金制度解决了居民无力购房的难题，为推行“居者有其屋”住房保障政策提供了有利的金融支持。

由于公积金的支持，新加坡住房自有率迅速上升，用于出租的组屋的比率从1960年代早期的100%下降至1970年的76%，再下降至1981年的38%和1989年的16%[4]。

同时，公积金也为国家实现住宅商品化提供了源源不尽的住宅建设资金，形成了一个良性循环的住房保障资金筹措渠道（见图2）。

图2 公积金与住宅资金的流动[6]
（三）保障性住房的分配
（1）申请资格标准
新加坡政府制定了详细的租住或购买组屋的申请资格标准（见表6）。

在公共住房申请资格的有关规定中，有四个决定公共组屋申请资格的主要条件：①公民权。

规定申请者必须是新加坡公民，而共同申请的其他成员必须在新加坡居住。

此标准曾作过几次修订。

②无私有房产。

那些拥有私有房产的居民不能申请购买公房，甚至那些想放弃其私有房产再申请购买公房的申请者也必须在其具备公房申请资格的30个月后才能申请购买公房。

③收入水平。

由于公共住房是帮助那些无力购买私人住房的居民解决住房问题，因而要确定申请公房的家庭收入限额标准，那些家庭总收入超过收入限额标准的家庭不能申请购买公房。

④家庭构成。

新加坡的公房政策一直把家庭放在重要的地位，但这并不意味着公房政策的大门对那些没有组成核心家庭的单身者是关闭的，家庭构成的规定有些特例，包括老年人计划和孤儿计划等[12]。

资料来源：HDB (2000a). 转自：Belinda Yuen, Squatters no more: Singapore Social Housing,
Global Urban Development, V olume 3 Issue 1, May 2007[5]
（2）住房购买标准
居民在购买住房时，一定要按照政府规定的标准购买，才可享受优惠购买的住房面积。

（具体标准内容参照本文第二部分：新加坡的住房政策体系）超过规定，多出来的部分要提高房价，这样就可以限制居民过多地占用住房。

同时，政府对于购房的优惠也采取分级办法。

购买的住房面积越小，享受的优惠越多。

3房式可优惠44%，4房式优惠33%，5房式优惠27%（1980年优惠标准）。

（3）住房分配程序
HDB采用的分配方式是先申请先服务的住房分配系统。

在这种分配系统中只有一个申请序号系列，因而出售和出租各有一个排队系列。

分配的优先权由申请时间的次序来决定，因而操作简单，易于为公众所接受。

①申请登记。

采用先申请先服务的分配系统需先建立登记程序，从1974年起实行分区登记系统，申请者可在某一个区域提出申请。

②抽签和选择。

根据某个区域可分配住房的数量，排在申请该区域公房轮候队列前面一定数目的申请者，可参加由政府官员生持的抽签活动。

到1983年，抽签方式被更简单和迅速的自选方式所取代，在自选方式中，所有符合分配条件的同一区域申请者按其轮候顺序从可分配的公房名录中依此选择其满意的公房。

③公房交换。

HDB还有与公房分配政策相配套的一系列的公房交换规定[12]。

（四）保障性住房的扶持政策
（1）收入限额
新加坡政府采取严格的措施来保障低收入家庭的住房权益。

在住房严重短缺时期，政府大量投资建房出租给广大中低收入阶层的居民。

最初规定只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租房，月收入不超过1000新元的家庭才有资格买房，这些政策保证了低收入家庭能够优先住进公共住房。

当住房短缺问题解决之后，又推行住房自有化政策，即执行“居者有其屋”的计划。

上世纪70年代，政府规定只有月收入在1500新元以下者才可申请购买组屋；80年代提高到了3500新元（见表7）。

这种措施基本上保证了80％以上中低收入的家庭能够得到廉价的组屋。

资料来源：Wong, Aline K. and Yeh, Stephen H.K. (Eds.), (1985) Housing a Nation –25 Years of
Public Housing in Singapore, Housing and Development Board[7]. 转自：陈劲松. 公共住房浪潮：国际模式与中国安居工程的对比研究[M]. 机械工业出版社，北京：2006[13]
注：目前收入限额参照本文第二部分：新加坡的住房政策体系
（2）低租金与低房价
为使住房租金和住房价格保持在居民政府范围内，新加坡实行低租金和低房价的政策。

组屋的租金和房价不是由市场决定，而是由政府定价。

在1960年代，一房式、二房式和三。